Становление и формирование рынка земли в Российской Федерации сопровождалось бурным нормотворчеством, как на федеральном, так и на региональном уровне. С начала 90-х в России принималось десятки нормативных актов. Однако долгое не принятие центральных законодательных актов о земельных правоотношениях, в частности Земельного кодекса, ряда Федеральных законов порождало множество противоречий, как между участниками земельных правоотношений, так и между федерацией и ее субъектами. Возникали противоречия и между актами ССР продолжавшими действовать на территории России и новым законодательством.
Особенность регулирования земельных отношений до вступления в силу Земельного кодекса заключалась в том, что данное регулирование осуществлялось преимущественно на основе подзаконных нормативных правовых актов.
В настоящее время одни из этих нормативных актов прекратили действие, другие продолжают действовать. К последним, например, относятся: Указ о регулировании земельных отношений, Указ о реализации прав граждан на землю; Указ Президента РФ от 16.12.93 N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы".
С принятием Земельного кодекса большинство накопившихся проблем было разрешено, в частности содержащие нормы земельного права законодательные акты Союза ССР со дня введения в действие нового Земельного кодекса не применяются (ст. 5 Федерального закона от 25 октября №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» ). Таким актом прежде всего были Основы законодательства СССР и союзных республик о земле от 28.02.90 N 1251-1 . С момента вступления в действие ЗК данный нормативный акт, равно как и иные нормативные акты земельного законодательства Союза ССР, прекратил свое действие. Иные нормативные акты земельного законодательства, как федеральные, так и субъектов РФ, а также нормативные акты органов местного самоуправления, подлежат приведению в соответствие с ЗК РФ. Приведению в соответствие с ЗК РФ подлежат и нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, а также договоры между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования земельных отношений.
Итак, обратимся к современному законодательству регулирующему земельные правоотношения. Современная теория права допускает трактовку понятия «законодательство» и в широком смысле - в качестве совокупности всех нормативных правовых актов, посвященных регулированию той или иной сферы общественных отношений, и в узком - когда речь идет только и непосредственно о законах как актах высшей юридической силы. Земельный кодекс вслед за Гражданским (ст. 3 ГК РФ) исходит из понятия законодательства в узком смысле, определив в п. 1 статьи 3, что земельное законодательство представляет собой совокупность Земельного кодекса, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ в ст. 72 определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится земельное законодательство (п. «к»), а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в»). Земельный кодекс в ст. 9 и 10 разграничивает полномочия Российской Федерации и полномочия ее субъектов в области земельных отношений. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними являются, по существу, гражданско-правовыми, и регулируются гражданским законодательством (ст. 3 ЗК РФ). А гражданское законодательство согласно ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому субъекты Федерации не могут принимать акты, регулирующие перечисленные выше отношения. Таким образом, правовое регулирование рынка земли – прерогатива Российской Федерации.
Статья 3 ЗК РФ выстраивает четкую иерархию земельных нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы. Во главе ее, как и во многих других отраслях права, находится Кодекс. Нормам Земельного кодекса должны соответствовать не только нормы законов, входящих в систему земельного законодательства, но и земельно-правовые нормы, содержащиеся в законах других отраслей (например, лесного, водного, аграрного законодательства). Во многих статьях Земельный кодекс дает отсылки к тем или иным федеральным законам или же, не называя конкретного закона, определяет, что тот или иной вопрос регулируется федеральным законом. В других случаях Кодекс указывает на совместное регулирование вопроса законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Так, и федеральными законами, и законами субъектов Федерации могут быть установлены случаи, когда требуется указание категории земель в иных документах, кроме названных в Земельном кодексе (подп. 5 п. 2 ст. 8), а охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными и сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии не только с законами, но и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации (п. 7 ст. 13).
Субъекты Российской Федерации могут принимать законы, регулирующие земельные отношения, кроме вопросов сделок с землей и иных имущественных отношений по поводу земли. Целый ряд вопросов, подлежащих регламентации в законодательстве субъектов Федерации, непосредственно указан в Земельном кодексе - например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33).
Законодательно закреплено, что нормы земельного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но следует иметь в виду, что вообще законодательство субъектов Федерации не должно противоречить федеральным законам. На это указывает ст. 4 (ч. 2) Конституции РФ: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» - и ст. 72 (п. «а» ч. 1), устанавливающая, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций и законов республик; уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам. Следовательно, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные отношения, должны соответствовать не только Земельному кодексу, но и другим федеральным законам.
Так, определением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. № 41-0 (СЗ РФ. - 2000. - № 18. - Ст. 2020) отменено как аналогичное положениям, признанным Конституционным Судом РФ в предыдущих постановлениях не соответствующими Конституции РФ, положение ч. 1 ст. 16 закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», запрещающее совершение сделок с земельными участками гражданам, не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея.
До принятия нового Земельного кодекса, когда многие вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками оставались на федеральном уровне практически неурегулированными, часть субъектов Федерации решила их в своих законах о земле. Теперь те их положения, которые противоречат нормам Земельного кодекса, как мы уже отметили, подлежат отмене.
Среди актов регулирующих земельные правоотношения отдельно необходимо выделить договора и соглашения федерации и ее субъектов. Данные договоры (соглашения) содержат ряд норм по установлению полномочий сторон в области регулирования земельных отношений. К таким документам относятся: Соглашение от 24.07.96 N 1 между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края; Соглашение от 29.05.96 N 5 между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Ростовской области; Соглашение от 29.05.96 N 2 между Правительством РФ и администрацией Сахалинской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Сахалинской области; Соглашение от 12.01.96 N 6 между Правительством РФ и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области; Соглашение от 23.03.95 N 4 между Правительством РФ и Правительством Республики Северная Осетия - Алания о владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами; Соглашение от 27.05.96 N 5 между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на территории Иркутской области; Соглашение от 09.12.95 N 3 между Правительством РФ и Правительством Оренбургской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Оренбургской области.
Среди актов направленных на регулирование земельных правоотношений необходимо выделить законодательные нормативные акты. Наряду с Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ необходимо выделить целую группу законодательных актов:
Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января 2003 г.) . Нормами гражданского законодательства регулируется прежде всего имущественный оборот земель. Согласованное применение норм земельного и гражданского законодательства нашло свое отражение в содержании многих формулировок Земельного кодекса, при этом формулировки ГК РФ в ЗК РФ не дублируются, к ним делается отсылка с указанием конкретных статей ГК РФ. Нормы же, отражающие специфику земли как объекта земельных отношений, прописываются в ЗК дополнительно. В частности, примером может служить ст.46 ЗК. Пункт 1 этой статьи содержит отсылочную норму: "аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством". Нормы же п.2 устанавливают ряд дополнительных оснований прекращения аренды земли, наличие которых предопределяется спецификой земли как природного объекта и природного ресурса, например, такое основание, как использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.
Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.) ;
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон направленных регулирование отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Цель, на достижение которой направлен данный Закон определен так - это установление правил и ограничений, применяемых к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, включая также определение условий предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и их изъятия.
Федеральный закон о 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" . Данный Закон определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность);
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" ;
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (с изм. и доп. от 22 ноября 2000 г., 21 марта 2002 г.) ;
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изменениями от 21 декабря 2001 г., 21 марта, 14 ноября 2002 г., 10 января 2003 г ;
Закон РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (с изменениями 14 февраля, 16 июля 1992 г., 14 мая 1993 г., 9 августа 1994 г., 22 августа, 27 декабря 1995 г., 28 июня, 18 ноября, 31 декабря 1997 г., 21, 25 июля, 29 декабря 1998 г., 22 февраля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г., 24, 25 июля, 24 декабря 2002 г.) и др.
Наряду с законодательными нормативными актами отдельно необходимо остановиться на подзаконных нормативных актах и ведомственных актах.
Так называемыми подзаконными актами являются указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ.
Указы Президента РФ по юридической силе следуют непосредственно за федеральными законами.
Земельный кодекс называет ряд земельно-правовых вопросов, которые регулируются непосредственно Президентом России, например установление видов зданий, строений, сооружений, на которые не распространяется преимущественное право покупки или аренды земельного участка иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами - собственниками таких строений (п. 5 ст. 35). В определенный период развития российского законодательства (90-е годы) земельные отношения регулировались в основном указами Президента РФ.
Важнейшие из них:
Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" ;
Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" ;
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" ;
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 25 января 1999 г.) ;
Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" (с изм. и доп. от 25 января 1999 г.) ;
Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 222 "О Международном финансовом фонде земельной и агропромышленной реформы" (с изм. и доп. от 6 марта 1995 г.) ;
Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" .
Федеральное Правительство в соответствии со ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, - в форме распоряжений. Согласно упомянутой статье Конституции постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
В ряде статей Земельного кодекса прямо указаны земельные вопросы, непосредственно регулируемые федеральным Правительством. Это, например, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих почву; установление порядка консервации земель (ст. 13), установление общих начал определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 22). Правительство России принимает нормативные правовые акты и по другим вопросам. Так, за последнее время были приняты постановления от 1 марта 2001 г. № 154 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения», от 11 января 2001 г. № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра в России».
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - правительства, администрации и другие - издают акты (постановления, распоряжения, иные акты, например постановление администрации Нижегородской области от 24 марта 2000 г. № 79 «Об утверждении единых расценок на платные работы (услуги) по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель на территории Нижегородской области»), которые должны соответствовать как федеральному законодательству, так и законам соответствующего субъекта Российской Федерации. Земельный кодекс называет целый ряд земельных вопросов, по которым соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации издают нормативные правовые акты. В частности, они могут устанавливать иные, кроме перечисленных в Кодексе, виды особо охраняемых территорий на землях данного субъекта Федерации (п. 5 ст. 94), определять порядок использования отдельных видов земель промышленности, а также порядок установления зон с особыми условиями использования на территории субъекта Федерации (подп. 2 п. 5 ст. 87).
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 19 установлено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты; наименование и виды таких правовых актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В силу Земельного кодекса нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в частности, могут быть предусмотрен особый правовой режим использования земель коренных малочисленных народов и этнических групп (п. 3 ст. 7), установлены максимальные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан для ведения крестьянского хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности (п. 2 ст. 33).
Законодательно не упоминаются ведомственные нормативные акты. Между тем они составляют значительную часть правовых актов, регулирующих земельные отношения. Федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры - принимают приказы, инструкции, правила и иные подобные акты в пределах полномочий, предусмотренных положением о данном ведомстве, либо иным специальным актом Правительства РФ. Ведомственные нормативные акты не могут противоречить федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Нормативные акты министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России.
Примером такого рода актов в области земельных отношений могут служить:
Распоряжение Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. N 568-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков" ;
Приказ Госкомзема РФ от 28 октября 1999 г. N 70 "О внесении изменений и дополнений в формы оперативной отчетности о ходе земельной реформы" ;
Приказ Госстроя РФ от 12 августа 1999 г. N 27 "Об утверждении плана мероприятий по участию Госстроя России в реализации федеральной целевой программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 гг." .
Конечно, Земельный кодекс не может урегулировать все аспекты земельных правоотношений и требуется порядка 40 законодательных актов, которые необходимо разработать, чтобы дополнить этот базовый документ. Первые из них появились еще в июне 2001 года - в частности, Закон «О землеустройстве».
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 октября 2001 г.
Основы законодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. N 1251-1 // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1990 г. - N 10. - ст. 129-130.
Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 5 декабря 1994 г. - №32. - Ст. 3301; Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 января 1996 г. - №5. - Ст. 410; Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 декабря 2001 г. - N 49. - Ст. 4552.
Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 20 ноября 1995 г. - N 47. - Ст. 4471
Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 23 июля 2001 г. - N 30. - Ст. 3060.
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 октября 2001 г. - N 44. - Ст. 4148.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 20 апреля 1998 г. - N 16. - Ст. 1801.
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 августа 1998 г. - №31. - Ст. 3813.
Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. - 5 ноября 1991 г. - №44. - Ст. 1424.
Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 19 февраля 1996 г. - N 8. - Ст. 740.
Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. - N 52. - Ст. 5085.
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993 г. - N 51. - Ст. 4932.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1 ноября 1993 г. - №44. - Ст. 4191.
Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993 г. - N 17. - Ст. 1452.
Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 222 "О Международном финансовом фонде земельной и агропромышленной реформы" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - N 8. - 1993 г. - Ст. 660.
Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 2 января 1992 г. - N 1. - Ст. 53.
Распоряжение Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. N 568-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков" // Экспресс-закон. - июнь 2002 г. - №21.
Приказ Госкомзема РФ от 28 октября 1999 г. N 70 "О внесении изменений и дополнений в формы оперативной отчетности о ходе земельной реформы"
Приказ Госстроя РФ от 12 августа 1999 г. N 27 "Об утверждении плана мероприятий по участию Госстроя России в реализации федеральной целевой программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 гг."
1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.
2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.
3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Комментарий к Ст. 2 ЗК РФ
Земельное законодательство в абз. 1 комментируемой статьи рассматривается как законодательство в узком смысле, т.е. совокупность законодательных актов, регулирующих земельные отношения. Однако само понятие «законодательство» в науке и правоприменении употребляется и в широком смысле: как совокупность всех нормативных правовых актов (как законов, так и подзаконных актов) — и в дальнейшем тексте комментируемой статьи 2 ЗК РФ именно с этой точки зрения названы указы Президента РФ и акты Правительства РФ, которые регулируют земельные отношения.
При этом в статье указана четкая иерархия актов земельного законодательства, «во главе» которых находится ЗК, а ему должны соответствовать другие федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства РФ.
Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В ряде случаев ЗК прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со устанавливается ЗК и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В то же время целый ряд вопросов отнесен ЗК к числу регулируемых законодательством субъектов РФ: это, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ст. 33), утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон, за исключением пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 86).
Однако большинство вопросов, регулируемых земельным законодательством, решается как федеральным, так и региональным законодательством, и в ЗК чаще всего содержатся соответствующие отсылки, такие как в п. 2 ст. 28: «Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Нельзя не отметить, что соотношение законодательства РФ и законодательства субъектов РФ по отраслям, являющимся сферой их совместного ведения, представляет собой непростой вопрос с точки зрения и теории, и практики законотворчества.
———————————
См. об этом, например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003.
Субъекты РФ в области регулирования земельных отношений довольно часто, восполняя пробелы федерального законодательства, действуют в порядке так называемого опережающего правотворчества, т.е. принимают законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам, по которым федеральный закон еще не разработан или находится в стадии разработки, согласования, принятия. Так, в настоящее время в четырех субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд (соответствующий федеральный закон разработан, но пока не принят).
Что касается указов Президента РФ, то именно этот вид нормативных правовых актов наиболее активно использовался в законодательстве 1990-х годов — практически вся аграрная и земельная реформы регулировались именно указами Президента РФ. Достаточно назвать сыгравшие знаменательную роль в развитии земельного законодательства постперестроечного периода Указы Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», от 14 февраля 1996 г. N 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности», от 7 марта 1996 г. N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» и др. Все они утратили силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» , который на сегодняшний день является фактически единственным из действующих указов Президента РФ в области земельных отношений.
———————————
СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.
2. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23) Правительство РФ издает акты, имеющие нормативный характер, — в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, — в форме распоряжений Правительства РФ.
———————————
СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147.
Постановлениями Правительства РФ в настоящее время урегулирована значительная часть земельных отношений. Можно назвать, например, Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» , от 15 марта 1997 г. N 319 «О порядке определения нормативной цены земли» , от 2 декабря 2000 г. N 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» (в ред. от 27 мая 2006 г.) , от 30 июня 2006 г. N 404 «Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю» .
———————————
СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1539.
СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4899; 2006. N 23. Ст. 2512.
СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.
В некоторых статьях ЗК так же, как и в статьях федеральных законов, содержатся непосредственные указания на то, что тот или иной вопрос регулируется Правительством РФ: например, согласно в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок установлен Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830.
В комментируемой статье 2 Земельного кодекса РФ не упомянуты ведомственные нормативные акты. Между тем приказы, инструкции, правила и другие подзаконные нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти в пределах их компетенции, также могут содержать нормы, регулирующие земельные отношения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 12 мая 2008 г.) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Среди федеральных органов исполнительной власти функциями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности обладают федеральные министерства. Федеральные агентства и федеральные службы не вправе осуществлять такое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ). В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или данного федерального агентства.
———————————
СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 47. Ст. 4880; N 52 (ч. 3). Ст. 5690; 2007. N 8. Ст. 978.
Среди принятых за последнее время наиболее значимых ведомственных нормативных правовых актов в сфере земельных отношений можно назвать Приказ Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения», письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. N ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля», Приказ Минрегиона России от 11 августа 2006 г. N 93 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка» , Приказ Росрегистрации от 29 августа 2006 г. N 146 «Об утверждении формы выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок» .
———————————
БНА. 2006. N 47.
БНА. 2006. N 36.
3. В субъектах РФ подзаконные нормативные акты принимаются, так же как и на федеральном уровне, органами исполнительной власти субъектов (например, правительствами), как правило, в виде постановлений.
Следует обратить внимание на то, что и в ЗК, и в других федеральных законах при отсылках к законодательству субъектов РФ в одних случаях указывается, что данный вопрос регулируется законами субъектов РФ, в других — просто что вопрос регулируется субъектами РФ. Например, в соответствии со ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» споры о местоположении земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектами РФ. Субъектам РФ в данном случае предоставлено самим решать, каким органом и каким нормативным актом будет регулироваться данный вопрос. И они подходят к этому решению по-разному. Так, Законом Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 935-КЗ были внесены изменения и дополнения в Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» , которыми в новую редакцию ст. 28 этого Закона включены нормы об урегулировании споров о местоположении выделяемого в счет доли земельного участка. А в Чувашской Республике и в Республике Хакасия по данному вопросу приняты нормативные акты органами исполнительной власти: это Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 июня 2006 г. N 146 «О порядке проведения согласительных процедур для разрешения споров, возникающих при определении местоположения земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения на территории Чувашской Республики» и Постановление Правительства Республики Хакасия от 25 апреля 2006 г. N 117 «О создании согласительной комиссии по определению местоположения выделяемых участниками долевой собственности земельных участков в Республике Хакасия».
———————————
Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. N 40 (1).
4. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены .
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по земельным вопросам, решение которых находится в сфере их полномочий, а также по земельным вопросам, непосредственно отнесенным федеральным законодательством к сфере регулирования органов местного самоуправления. Например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (), установление порядка ведения и др. Такие акты принимаются органами местного самоуправления, как правило, в форме решений и постановлений: например, решение Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 18 августа 2006 г. N 13/10 «Об утверждении размеров земельных участков, предоставляемых в собственность для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в Одинцовском районе», Постановление главы Подольского муниципального района Московской области от 2 августа 2006 г. N 1564 «Об установлении процедуры оформления и предоставления земельных участков на территории Подольского муниципального района», решение Совета депутатов городского округа Юбилейный Московской области от 19 июля 2006 г. N 313 «О Положении «Порядок изъятия для муниципальных нужд земельных участков в границах городского округа Юбилейный Московской области», решение Совета депутатов городского округа Жуковский Московской области от 1 июня 2006 г. N 26/СД «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории города Жуковского Московской области».
1. Конституция РФ регулирует земельные правоотношения в трех статьях: 9, 36, 72.
В соответствии с п. 1 ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Любые решения по использованию природных ресурсов должны приниматься с учетом интересов местного населения. Существует ряд механизмов учета мнения местного населения, таких как сход, публичные и общественные слушания и местный референдум.
Пункт 2 ст. 9 устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Современным законодательством не предусмотрено существование иных форм собственности. Данный открытый перечень был весьма актуален при подготовке текста Конституции в 1993 г., однако сейчас перечень форм собственности носит законченный характер.
Пункт 1 ст. 36 устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
В настоящее время существует расширительное толкование данной нормы, согласно которому к объединениям граждан относятся юридические лица, в том числе коммерческие. В противном случае прямое действие данной статьи привело бы к тому, что использовать земельные участки могли бы только некоммерческие объединения граждан и физические лица без статуса индивидуального предпринимателя.
Пункт 2 ст. 36 устанавливает две конституционные обязанности: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".
Пункт 3 ст. 36 относит условия и порядок пользования землей к предмету регулирования федерального закона.
Подпункт "в" п. 1 ст. 72 относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Данная норма реализуется по следующим правилам:
а) законодательство субъектов Федерации не может противоречить федеральному законодательству;
б) в случае отсутствия федеральной нормы субъект Федерации вправе закрыть данный пробел путем принятия регионального акта;
в) после принятия федерального закона региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральными нормами.
2. Федеральное земельное законодательство состоит из двух групп законов.
К первой группе относятся нормативные акты земельного законодательства. К таким относятся Земельный кодекс РФ, ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", "О землеустройстве", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" и др.
Ко второй группе относятся нормативные акты иных отраслей права. Поскольку земельное право - комплексная отрасль, большая группа правоотношений регулируется нормами других отраслей. Это такие законы, как Гражданский кодекс, Градостроительный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Лесной кодекс, Водный кодекс, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ "О недрах" и др.
3. Федеральные подзаконные акты в настоящее время представлены постановлениями Правительства РФ, которыми регулируются такие процедуры, как мониторинг, государственный земельный контроль, порядок ведения ЕГРП и др.
Указы Президента РФ играли большую роль в регулировании земельных отношений до принятия Земельного кодекса РФ.
4. Региональное законодательство до вступления в силу Земельного кодекса РФ заполняло пробелы федерального земельного законодательства крайне неоднородно. Складывалась крайне разноплановая земельная политика субъектов Федерации в весьма существенных земельных правовых вопросах - от форм собственности до участников земельных правоотношений. После принятия Земельного кодекса РФ была начата активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами. Данная работа на сегодняшний день практически завершена.
Еще по теме § 7. Правовое регулирование земельных правоотношений:
- Раздел III. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Земельное законодательство – это самостоятельная отрасль российского законодательства, представляющая собой систему нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.
В юридической науке выделяют следующие задачи земельного законодательства:
- утверждение положений о роли государства в регулировании земельных отношений;
- отражение многообразия интересов, направленных на одни и те же участки и территории, обеспечение баланса этих интересов;
- учет региональных аспектов регулирования земельных отношений на всей территории России.
Замечание 1
Разработка и принятие специальных земельно-правовых норм опираются как на принципы земельного законодательства, так и на общие институты базовых отраслей законодательства: конституционного, гражданского, уголовного и административного.
Структура земельного законодательства России
В структуру действующего в нашей стране земельного законодательства входят:
- Конституция РФ;
- Земельный кодекс РФ;
- федеральные законы;
- указы Президента России;
- постановления Правительства России;
- нормативные акты субъектов Федерации;
- акты органов муниципальной власти.
Кроме того, сделки с земельными участками, как с объектами недвижимого имущества, регулируются положениями Гражданского кодекса РФ. В основе земельно-правового регулирования находятся конституционные нормы. Они определяют общий подход к земле как к природному ресурсу и объекту недвижимости, а также достоянию народов, проживающих на территории России. Кроме того, в Конституции РФ закреплено положение о равенстве всех форм собственности на землю: государственной, муниципальной и частной.
Системообразующее значение для земельного законодательства имеет Земельный кодекс РФ. Он не только содержит ряд основных специальных норм о земле, изложенных в определенной последовательности, но и служит звеном, обеспечивающим связь и взаимодействие нормативных актов иных отраслей законодательства, касающихся регулирования земельных отношений. Прежде всего, это Гражданский, Уголовный, Лесной и Водный кодексы, федеральный закон «О недрах», иные нормативные правовые акты.
Другая не менее существенная функция, которую выполняет Земельный кодекс РФ, заключается в том, что данный документ закрепляет связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные земельные отношения.
Федеральные и региональные законы, нормативные акты органов местного самоуправления дополняют и конкретизируют положения Земельного кодекса РФ. Они принимаются в развитие земельного законодательства и регулируют оборот различных категорий земель.
Рисунок 1. Законодательство в сфере земельных отношений. Автор24 - интернет-биржа студенческих работ
Роль законодательства в регулировании земельных отношений
Современное земельное законодательство формирует особые нормы о правах на землю, их возникновении, реализации и прекращении. Роль земельно-правовых норм заключается во включении земли в общие имущественные отношения с обязательным учетом ее специфики. Другая задача, решение которой возможно при существующей структуре земельного законодательства, – это учет особенностей правового воздействия на разные по своему характеру земельные отношения.
Замечание 2
Действующая в России система законодательства имеет ясно понимаемую внутреннюю логику и вполне адекватно отзывается на современные потребности развития земельного оборота, в том числе дает возможность реализации государственной политики в данной сфере.
Специфические черты современного оборота земельных участков в РФ отражены в земельном законодательстве при помощи ряда специальных правовых норм, опирающихся на институты как гражданского, административного, так и земельного законодательства.
Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и всегда выступают основанием для выстраивания отношений по приобретению или прекращению прав на землю. Роль земельного законодательства в данном случае состоит в реализации основных направлений государственной политики в сфере регулирования оборота земель, в том числе в обеспечении земельными ресурсами менее защищенных участников рынка.
Совершенствование земельного законодательства
Перед государством в сфере регулированием земельных отношений стоит большое количество задач. Дальнейшее развитие рынка земли требует:
- завершения процедуры формирования и учета земельных участков;
- упорядочения учета земельных участков как объектов правовых отношений;
- обеспечения прозрачности и непротиворечивости информации об установленном правовом режиме и о правах на земельные участки.
Это основа гарантий прав собственников и лиц, приобретающих земельные участки.
Совершенствование необходимо и при регламентации отношений оборота и аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
При законодательном регулировании охраны и использования земли следует отличать эти функции управления от предоставленных органам власти полномочий в сфере распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Замечание 3
Рынок земли служит объективно необходимым элементом современной системы хозяйствования. Однако во всех странах формирование рынка земли характеризовалось определенными трудностями, оно было предметом особого внимания государства. Это вполне объяснимо, если помнить о том, что предметом купли-продажи выступает особый товар, который дан природой и не воспроизводим.
Среди причин кризисно-депрессивного состояния аграрного сектора нашей страны ряд специалистов называют недостаточное развитие рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения, обусловленное пробелами в действующем российском законодательстве. В первую очередь, речь идет об отсутствии четкой регламентации при осуществлении гражданами и юридическими лицами законодательно закрепленного за ними права свободной купли-продажи земельных участков.
Но анализ действующей в России законодательно-нормативной базы показывает, что она не только не препятствует проведению сделок купли-продажи земельных участков, но и предоставляет достаточные механизмы для их заключения.
