Потолкуем. Кс: решение еспч по делу об участии в выборах в рф заключенных можно исполнить частично

Конституционный суд впервые воспользовался правом отказать в исполнении решения Страсбургского суда. Суд посчитал, что международный орган нарушил суверенитет страны, потребовав, чтобы Россия предоставила избирательные права заключенным

Зал заседаний Конституционного суда РФ (Фото: Виталий Белоусов/ТАСС)

Конституционный суд во вторник установил, что решение Страсбургского суда по делу «Анчугов и Гладков против России» противоречит российской Конституции, поэтому его невозможно исполнить.

Высокие судьи признали, что Европейский суд по правам человека превысил свои полномочия, потребовав, чтобы Россия предоставила избирательные права тем, кто отбывает наказание в колониях.

«Россия как высокая и международная сторона при ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод [и признании юрисдикции ЕСПЧ] не давала согласия на изменение Конституции, — указали судьи. — Конвенция имеет большую юридическую силу, чем федеральные законы, но не большую или равную [российской] Конституции».

КС отметил, что права голоса лишены не все осужденные, а только те, кто содержится в колониях. «Только лишение свободы влечет за собой лишение права избирать», — указал суд. И никаких оснований считать этот запрет дискриминацией отдельных категорий осужденных нет, посчитал КС. Высокие судьи напомнили, что уголовный закон почти полностью исключает возможность отправить в колонию тех, кто впервые совершил преступление небольшой или средней тяжести.

В итоге КС признал невозможным исполнить решение ЕСПЧ как в части внесения изменений в законодательство, так и в части восстановления прав заявителей — Анчугова и Гладкова, чьи права Страсбургский суд признал нарушенными. Судьи напомнили, что законодатель при этом сам может оптимизировать систему уголовных наказаний.

В частности, КС отметил, что законодатель вправе перевести колонии-поселения в разряд альтернативных видов наказания. Тогда все, кто там содержатся, автоматически получат право голоса.

Первое дело

Оспариваемое решение ЕСПЧ вынес в 2013 году, удовлетворив жалобу бывших заключенных Сергея Анчугова и Владимира Гладкова. Каждый из них жаловался, что во время отбытия наказания (15 лет лишения свободы) они были лишены права голоса на выборах. Страсбургский суд потребовал, чтобы Россия устранила эти нарушения.

Но Минюст обратился с запросом в Конституционный суд, в котором попросил проверить решение международной инстанции на противоречие Основному закону. Такое право КС установил еще в июле 2015 года. Но это дело стало первым.

На заседании суда запрос поддерживал замминистра Георгий Матюшкин. Он убеждал судей, что ЕСПЧ нарушил суверенитет страны, подвергнув критике Конституцию, которая прямо запрещает участвовать в выборах заключенным.

Разрешить не исполнять решение Страсбургского суда также просили представители обеих палат парламента, президента, правительства, Генпрокуратуры и Центральной избирательной комиссии.

Все они настаивали, что разрешение голосовать заключенным даст право криминалитету влиять на формирование органов власти. «Речь идет о таких понятиях, как власть и преступность. Конституция категорически запрещает участие преступников в формировании органов власти. С моей точки зрения, такая позиция должна быть сохранена», — выступал представитель Совфеда Алексей Александров.

Они указывали, что, например, Великобритания также отказывается исполнить аналогичное решение ЕСПЧ по делу Джона Херста и предоставить избирательные права заключенным.

В поддержку решения ЕСПЧ выступали только сами Анчугов и Гладков, которые лично приехали в суд. Они указывали, что участие в выборах должно быть правом, а не привилегией, как это получается сейчас. И у заключенных в современной России меньше прав, чем у лиц с двойным гражданством, настаивал Анчугов. При этом, по данным ФСИН, сейчас наказание в местах лишения свободы отбывает 650 тыс. человек (по состоянию на 1 марта).

Позицию бывших заключенных поддерживал только представитель Совета по правам человека при президенте Илья Шаблинский. Он предлагал ввести дифференцированный подход и позволить голосовать на выборах, например, тем, кто содержится в колониях-поселениях. Для этого необязательно менять Конституцию — достаточно дать новое толкование, убеждал судей Шаблинский.

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассмотрена проблема исполнения решений Европейского суда по правам человека. Особое внимание уделено особенностям влияния постановлений Страсбургского суда на национальную правовую систему РФ. Выявлены проблемы совместимости юрисдикций Европейского суда и Конституционного суда РФ и приведены примеры их решений. В статье раскрыто значение Постановления от 14 июля 2015 г. N 21-П на российскую правовую систему и представлены мнения правоведов по данному вопросу.

Ключевые слова: решения ЕСПЧ, проблемы совместимости, национальная власть.

Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» [СНОСКА] Российская Федерация взяла на себя обязательства соблюдать положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года. «С указанной даты Россия, в соответствии со статьей 46 Конвенции, признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения РФ этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имеет место после их вступления в действие в отношении Российской федерации» [Бондарь Николай Семенович Конвенционная юрисдикция Европейского Суда по правам человека в соотношении с компетенцией Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2006. №6 (114). С. 113-127].

Выполнение постановлений ЕСПЧ, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, атакже меры общего характера, с тем, чтобы предупредить повторение подобных нарушений.

За 20 лет действия Европейской конвенции в отношении Российской Федерации можно сказать, что данная конвенция активно используется национальными судами в качестве источника российского права.

Конституционный Суд РФ, основывая свои выводы на нормах Конституции РФ, в поисках дополнительных доводов в обоснование своей правовой позиции постоянно обращается к Европейской Конвенции. Например, в Постановлении от 14 февраля 2000 г. о неконституционности положений ст. 377 УПК РФ в том, что касается отсутствия четких указаний на необходимость присутствия заинтере-сованного лица на заседании суда, рассматривающего его кассационную жалобу или ходатайство о пересмотре дела в порядке надзора [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2000 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений частей третьей, четвертой и пятой статьи 377 Уголовно - процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан А.Б. Аулова, А.Б. Дубровской, А.Я. Карпинченко, А.И. Меркулова, Р.Р. Мустафина и А.А. Стубайло" Источник]. Только с 1996 по 2005 гг. Конституционный Суд России более чем в 90 своих решениях сослался на Конвенцию и решения ЕСПЧ, которые оцениваются им фактически как источник права.

Однако, не редко решения Страсбургского суда вступают в конфликт с решениями Конституционного суда РФ. Если посмотреть доклад о результатах мониторинга правоприменения в России за 2014 год, то ситуация с исполнением решений ЕСПЧ сложная, если речь идет не о выплатах пострадавшим в связи с нарушением их прав, а о принятии государством-ответчиком системных мер.

Контроль за исполнением решений ЕСПЧ осуществляет Совет министров Совета Европы. К 2014 году на усиленном контроле находится 1067 решений против России, на стандартном контроле - 451 решение. Таким образом, 1529 решений ЕСПЧ Российская Федерация не исполнила в полном объеме. Некоторые неисполненные решения были вынесены 10 лет назад [Доклад о результатах мониторинга правоприменения в России за 2014 год Источник].

Авторитетные судьи Конституционного суда, такие как Зорькин, Бондарь и другие, исходя из своего опыта и знания российского права, выделяют наряду с проблемой совместимости правовой системы России с правовой системой Совета Европы и юрисдикцией ЕСПЧ проблемы общетеоретического плана, имеющие важные практические последствия. Во-первых, проблема соотношения юрисдикции ЕСПЧ как дополнительного средства правовой защиты по отношению к национальным средствам и закрепленного в Конституции РФ принципа независимости судебной власти. Во – вторых, проблема признания обязательного характера юрисдикции ЕСПЧ на территории России.

За весь период участия России с её правовой культурой в Европейской конвенции по правам человека до октября 2010 г. очень редки были случаи, когда решение Конституционного Суда РФ вызвало бы в практике ЕСПЧ сомнение с точки зрения соответствия такого решения Конвенции. Но ситуация, возникшая после принятия ЕСПЧ постановления от 7 октября 2010 года по делу "Константин Маркин против России" [Дело "Константин Маркин против России" (Жалоба N 30078/06) http://base.garant.ru/12185346/] , кардинально изменилась. Впервые ЕСПЧ в жесткой правовой форме подверг критике определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2009 г. N 187-О. В этом определении Конституционный суд отметил, что «российское правовое регулирование, предоставляющее военнослужащим-женщинам возможность отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста и не признающее такое право за военнослужащими-мужчинами, не нарушает положения Конституции о равенстве прав и свобод независимо от пола» [Определение Конституционного суда от 15 января 2009 г. N 187-О-О Источник].

С учетом специфики военной службы в России и особой социальной роли женщины в нашем обществе, вряд ли можно утверждать, что предоставление права на отпуск по уходу за ребенком военнослужащим-женщинам при одновременном отказе в этом праве военнослужащим-мужчинам «лишено разумного обоснования», как это определил ЕСПЧ. [Худолей К. М. Конституционность решений ЕСПЧ и их исполнимость // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. №2 (20). С.93-101]

Лучшее знание национальной властью правовой культуры российского общества и его потребностей означает, что эта власть, в отличие от международных судов, занимают приоритетное положение для оценки того, в чем состоит публичный интерес. И поэтому вывод ЕСПЧ о том, что «рассматриваемое российское законодательство не является совместимым с Конвенцией» является беспрецедентным [Зорькин В. Предел уступчивости// Рос. газ.2010. 29 окт].

Однако ЕСПЧ, исходит из ст. 46 Конвенции, где в решении по конкретному делу он может рекомендовать государству-ответчику внести необходимые изменения в законодательство – при том, что Страсбургский суд неоднократно подчеркивал в своих же решениях приоритет государства-ответчика в выборе необходимых мер для исправления нарушения. Но это уже проблема вторжения - национальный суверенитет, явно выходящим за рамки компетенции предусмотренных Конвенцией прав и полномочий. [Зорькин В. Предел уступчивости// Рос. газ.2010. 29 окт].

Насколько тогда следует исполнять решения ЕСПЧ? Ведь восприятие женщин как главных воспитателей детей он считает «гендерным предрассудком» и поэтому критически относится к выводам Конституционного суда об особой, связанной с материнством социальной роли женщины в обществе [Зорькин В. Предел уступчивости// Рос. газ.2010. 29 окт].

Следуя вызовам времени и международной практике вторую проблему, указанную выше, разрешил Конституционный суд РФ в своём Постановлении от 14 июля 2015 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» [Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" http://base.garant.ru/12111157/ ]. В нём Конституционный Суд сказал:

«Будучи связанной требованием соблюдать вступивший в силу международный договор, каковым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация, тем не менее, обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции Российской Федерации, что вынуждает ее в случае возникновения каких-либо коллизий в этой сфере – при том, что Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод основаны на одних и тех же базовых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина - отдавать предпочтение требованиям Конституции РФ и тем самым не следовать буквально постановлению ЕСПЧ в случае, если его реализация противоречит конституционным ценностями» [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах РФ", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" http://base.garant.ru/71133584/] .

Таким образом, на действия Конституционного Суда РФ существует 2 мнения. Первое – это сторонники принятие постановления 21-П. Они считают, что в практике Страсбургского суда, достаточно много спорных, а зачастую просто несправедливых решений, которые не стоило бы исполнять. Эти решения зачастую вынесены из-за политической обстановки, которая в идеале, конечно, не должна влиять на правовую сферу, тем более, когда речь идет о защите прав человека. Второе – это, соответственно, противники такой позиции Конституционного Суда РФ, которые считают, что Российская Федерация добровольно ратифицировала Конвенцию и обязалась исполнять решения Европейского суда по правам человека. Если такая ситуация не приемлема для государства, то возможны только два пути: внесение изменения в действующую редакцию Конвенции, либо, в соответствии со статьей 58 Конвенции, государство–участник Конвенции может принять решение о денонсации Конвенции, по истечении шести месяцев после направления уведомления Генеральному секретарю Совета Европы, который информирует об этом другие государства-участники.

Список литературы:

Бондарь Николай Семенович Конвенционная юрисдикция Европейского Суда по правам человека в соотношении с компетенцией Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2006. № 6 (114). С. 113-127.
Худолей К.М. Конституционность решений ЕСПЧ и их исполнимость // Вестник Пермского университета. Юридические науки, 2013, N 2.
Валерий Зорькин, «Предел уступчивости» Российская газета - Федеральный выпуск № 5325 (246), 29.10.2010.
Дело "Константин Маркин против России" (Жалоба N 30078/06) http://base.garant.ru/12185346 .
Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2000 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений частей третьей, четвертой и пятой статьи 377 Уголовно - процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан А.Б. Аулова, А.Б. Дубровской, А.Я. Карпинченко, А.И. Меркулова, РР. Мустафина и А.А. Стубайло" http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12018426 .
Доклад о результатах мониторинга правоприменения в России за 2014 год http://pravo.gov.ru/news/2015.12/news_0805.html .
Определение Конституционного суда от 15 января 2009 г. N 187-О-О http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1690938 .
Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах РФ", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"

Правообладатель иллюстрации RIA Novosti Image caption ЕСПЧ рассматривал жалобу, поступившую от двух российских заключенных

Конституционный суд признал исполнение постановления Европейского суда по правам человека возможным частично. В частности, невозможным оно признано в той части, которая касается внесения изменений в российскую правовую систему и предоставления заключенным права голоса.

Ранее ЕСПЧ пришел к выводу о том, что российские власти нарушают статью 3 протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующую право на свободные выборы. По мнению суда в Страсбурге, закрепленное в Конституции России ограничение права голоса носит абсолютный, автоматический и недифференцированный характер.

КС в своем решении указывает на то, что к реальному лишению свободы в России приговаривают, в основном, лишь тех, кто совершил тяжкие преступления, и это не такой большой процент.

Обсуждаем, как Россия будет соблюдать международное право

Остальные, совершившие преступления небольшой тяжести, отбывают наказание в колониях-поселениях, а их федеральный законодатель вправе перевести в альтернативные виды наказаний, которые не влекут ограничения избирательных прав. Таким образом, дифференциация уже существует (то есть в этой части исполнение решения ЕСПЧ возможно).

В начале февраля министерство юстиции России направило в Конституционный суд страны обращение о неисполнении постановления Европейского суда по правам человека по делу Сергей Анчугов и Владимир Гладков направлили жалобы в ЕСПЧ в 2004 и 2005 годах. Оба они жаловались, что, находясь в тюрьме, были лишены права участвовать в выборах.

Согласно решению КС, Анчугов и Гладков были в свое время осуждены за совершение особо тяжких преступлений, а значит, заведомо не могли рассчитывать на доступ к активному избирательному праву – в том числе и согласно критериям ЕСПЧ.

Рассмотрение дела о возможности исполнения постановления Европейского суда по правам человека проходило в Конституционном суде 31 марта. В своем запросе министерство юстиции просило суд признать невозможность исполнения постановления ЕСПЧ и предоставления голоса осужденным, опираясь на то, что это противоречит статье 32 (часть 3) Конституции РФ.

Согласие с позицией ЕСПЧ, по мнению минюста, нарушило бы положение Конституции о ее высшей юридической силе и приоритете над любыми другими правовыми актами.

Это дело стало первым, в котором рассматривалась возможность неисполнения в России решений ЕСПЧ.

Конституция одна - мнения разные

Как пояснил Русской службе Би-би-си судья КС Сергей Князев, ЕСПЧ, по сути, сказал, что все, кто подвергнут лишению свободы в России, ограничены в избирательных правах и посчитал это насправедливым и непропорциональным.

"В России далеко не за все преступления назначается наказание в виде лишения свободы - поэтому признак автоматизма, недифференцированности уже как признак претензии в адрес России отпадает. Очевидно, что из тех, кто совершает преступления небольшой тяжести, которые наказываются на срок до трех лет, лишь порядка 10% подвергаются лишению свободы", - отмечает Князев.

Кроме того, как подчеркивает судья, ЕСПЧ причисляет к лишению свободы и ограничение свободы, арест. При этом в России находящиеся под арестом лица сохраняют свои избирательные права.

Эксперты, к которым обратился суд, пришли к противоположным выводам. Так, "Институт права и публичной политики", проводя анализ Конституции, нашел, что "абсолютный запрет на участие в выборах для лиц, находящихся в местах лишения свободы, не является единственным возможным вариантом истолкования положения статьи 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации".

Очевидно, что из тех, кто совершает преступления небольшой тяжести, которые наказываются на срок до трех лет, лишь порядка 10% подвергаются лишению свободы Сергей Князев, судья КС

Организация также рекомендовала КС применить принцип согласованного толкования, в соответствии с которым "при наличии нескольких возможных вариантов истолкования положений Конституции Российской Федерации, избирается именно такой вариант, который в максимальной степени позволит избежать нарушения Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств".

По мнению организации, постановление Европейского суда можно было бы исполнить, либо установив законодательно категории лиц, лишенных избирательного права (в зависимости от вида, степени и тяжести совершенного ими преступления), либо предоставив судам полномочия ограничивать избирательное право конкретных лиц в качестве вида наказания.

Тем временем Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА) пришел к выводам, что внесение изменений в Конституцию для исполнения решения ЕСПЧ все-таки потребуется. Но в данном случае это "не обусловлено существенными переменами в жизни общества и государства, в силу чего не будет осознано населением как необходимое общественности".

"Россия как суверенное государство в порядке исключения – когда нормы, решения институтов Совета Европы в конкретном случае могут служить подрыву основополагающих конституционных принципов (основ конституционного строя), общественных представлений о социальной, общественной справедливости (принципа верховенства справедливого закона) на основе сложившихся у российского народа духовных и моральных ценностей – вправе не исполнять соответствующие нормы или решения институтов Совета Европы", - говорилось в заключении МГЮА.

Image caption В ЕСПЧ сочли, что власти РФ нарушают Конвенцию о защите прав человека

Санкт-Петербургский государственный университет в своем ответе апеллировал не только к Конституции, но и к статистике. Так, всероссийский опрос, который провел Университет в марте, показал, что на вопрос "Как вы относитесь к идее внести изменения в Конституцию России (ч.3 ст. 32), предоставив заключенным (или отдельным категориям заключенных), право участвовать в голосовании на выборах?" более 87% респондентов ответили, что не поддерживают идею внесения соответствующих изменений в Конституцию России.

Также в отзыве СПбГУ говорилось, что ввиду наличия в России большого числа заключенных (по данным Университета, примерно 660 тысяч человек в 2015 году), при предоставлении им права голоса "существенно возрастает опасность серьезного влияния интересов криминального мира на решения, принимаемые государственными органами".

Заподозрили в Университете и умысел в решении ЕСПЧ: авторы исследования допустили, что если разрешить заключенным голосовать, в адрес России последуют уже обвинения по поводу необеспечения свободного принятия решения и волеизъявления, что в местах лишения свободы сделать затруднительно.

А это породит обвинения в том, что результаты выборов в РФ не являются демократическими и справедливыми. "Складывается впечатление, что настойчивость ЕСПЧ в отношении предъявления этого категорического требования по отношению к РФ преследует цель специально поставить под сомнение свободный и демократический характер будущих выборов в России", - рассуждали авторы.

Что дальше?

По словам экспертов, в других странах Европы к решениям ЕСПЧ тоже отношение не всегда однозначное: не все они исполняются. Другое дело, что постановления могут тихо игнорироваться – но никогда не рассматриваются в суде. В этом смысле последние решения российской стороны (начиная с поправок о деятельности КС, когда он был наделен полномочиями признавать неисполнимыми решения ЕСПЧ) некоторыми расцениваются как демонстративные.

Интересно, что по тому же самому вопросу – о наличии права голоса у заключенных - в аналогичную спорную ситуацию попала Великобритания: ЕСПЧ в 2004 году принял решение в пользу Джона Херста, который пожаловался, что, отбывая наказание за убийство, он не смог принять участие в выборах. Это решение ЕСПЧ Великобритания так и не исполнила.

Правообладатель иллюстрации RIA Novosti Image caption КС вынес первое решение, касающееся неисполнения решения Европейского суда

Решение по делу Сергея Анчугова и Владимира Гладкова, с середины 1990-х отбывавших сроки за совершенные ими преступления и лишенных права голосовать, было вынесено ЕСПЧ еще в 2013 году.

Повышенное внимание к нынешнему заседанию Конституционного суда в Петербурге было приковано, среди прочего, из-за того, что оно являлось первым, касавшимся неисполнения решения Европейского суда.

В скором времени КС, возможно, предстоит рассматривать дело о выплатах , которым Россия, согласно решению Европейского суда, должна выплатить 2 миллиарда евро. Ранее минюст России допускал, что подаст соответствующее обращение в Конституционный суд.

Возможное неисполнение Россией решений ЕСПЧ является предметом беспокойства европейских политиков. Прошлой осенью в Петербурге прошла конференция, посвященная исполнению решений Европейского суда по правам человека, с участием генерального секретаря Совета Европы Турбьерна Ягланда и главы Генеральной дирекции по правам человека и верховенству права Совета Европы Филиппа Буайа.

В последнее время на фоне различных международных разногласий все чаще разворачиваются дискуссии о том, в какой степени решения международных судов являются обязательными для государств, являющихся участниками соответствующих международных соглашений. Наиболее заметной в этом контексте стала деятельность Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ).

Как следует из текста Европейской Конвенции и иных документов международного права, роль Европейского суда носит субсидиарное (дополнительное) значение, в то время как основное бремя возложено на публичную власть национальных государств, в том числе на Конституционный суд России.

Отрадно то, что оба суда - ЕСПЧ и КС РФ многократно и весьма уважительно ссылались в своих актах на правовые подходы друг друга. В целом можно сказать, что диалог наладился. Но не обошлось и "без ложки дегтя". По ряду дел в отношении России Европейский суд выразил свое несогласие с позицией Конституционного суда, поправляя его.

Возникновение противоречивых подходов неизбежно и вполне предсказуемо, особенно в ситуации, когда единый стандарт прав человека устанавливается для государств, имеющих различия, порой существенные, в уровне экономического развития, в истории становления и закрепления демократических институтов, в духовных ценностях, правовой инфраструктуре и традициях, во многих других явлениях человеческой деятельности.

В последнее время одним из наиболее примечательных стало постановление ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России" (2013). Выбор этого дела обусловлен еще и тем, что на его примере можно наиболее показательно проследить наметившуюся тенденцию по активному распространению влияния ЕСПЧ на различные сферы государственной деятельности стран-участниц Европейской Конвенции.

История вопроса

В этом деле ЕСПЧ впервые в своей практике взял на себя бремя признания несоответствующим Конвенции одного из положений текста Основного закона РФ. Даже не практики применения и не толкования конституционного положения публичной властью, а, по сути, непосредственного волеизъявления народа. В данном деле Европейский суд нашел противоречие между требованиями статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции и положениями пункта 3 статьи 32 Конституции РФ.

Первая из упомянутых норм сформулирована следующим образом: "Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". Конституционная же норма говорит о том, что "Не имеют права избирать и быть избранными граждане [...] содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Нетрудно заметить, что приведенный текст Конвенции о "заключенных" вообще не упоминает и что противоречие возникло не между текстами Конвенции и Конституции, а с правилом, являющимся результатом толкования, т.е. с новым выведенным ЕСПЧ правилом, положение которого находится весьма далеко от первоначального текста международного договора (Конвенции).

Справедливости ради отметим, что Европейский суд не раз ранее уделял внимание толкованию положений конституций некоторых других государств - участников Конвенции (Ирландия, Турция, Босния и Герцеговина, Швейцария), известны и случаи несогласия ЕСПЧ с подходами национальных конституционных судов других стран (Австрия, Германия, Латвия и др.). Как говорится, "ничего личного!". Однако указанное постановление в отношении России вновь оживило ведущуюся уже много лет среди отечественных и зарубежных экспертов дискуссию о пределах усмотрения Страсбургского суда и национальных конституционных судов по вопросу о толковании содержания прав человека.

Само по себе отступление от буквально текста Конвенции и разработка ЕСПЧ "новых прав" в основном возражений не вызывает. Более того, Конвенция прямо наделяет ЕСПЧ правом на толкование, к применению которого суд весьма активно прибегает. Вопрос, очевидно, в том, имеются ли пределы права ЕСПЧ на толкование, и если да, как они определяются? Действительно, текст Конвенции, впрочем, как и Конституции, содержит широкие абстрактные формулировки, рассчитанные на применение во множестве типичных ситуаций. Всех нюансов, которыми наполнена жизнь, в тексте закона не учесть. Но "Дьявол скрывается в деталях!". Именно суды и призваны оценивать путем толкования особенности каждой конкретной ситуации с целью справедливого "точечного" применения абстрактных нормативных положений. Сказанное не означает, что право на толкование безгранично. Предположим, например, вывод суда о необходимости смены / корректировки конституционного строя, об обязательности участия в международной военной организации и т.п. во имя (и под флагом) защиты демократии и прав человека. Может ли быть обязательным решение ЕСПЧ, отменяющее любое решение национальных властей? Очевидно, что это не так, несмотря на то что в статье 46 Конвенции устанавливающей обязательность постановлений ЕСПЧ соответствующее ограничение не содержится.

Только в исключительных случаях

Уже после вступления в силу постановления по делу Анчугова и Гладкова КС вновь указал на обязательность для исполнения окончательных постановлений ЕСПЧ, принятых в отношении России (постановление КС от 14.07.2015г N21-П).

Но КС в то же время укрепил ранее сделанный им вывод о приоритете российской Конституции, уточнив, что "Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции Российской Федерации" (п. 2.2). Такое положение относится прежде всего не к самому международному договору, а к такому "обязательству, которое основано на истолковании, приданном соответствующей норме уполномоченным межгосударственным органом в рамках рассмотрения конкретного дела" (п. 3).

Реакция законодателя последовала почти молниеносно. Полномочие КС на проверку через призму национальной Конституции исполнимости решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека (в том числе постановлений ЕСПЧ) было вскоре закреплено в законе "О Конституционном суде Российской Федерации". Законодателем выдержана логика КС, отраженная в указанном июльском постановлении: конституционному контролю может подвергаться не текст международного договора, а истолкование такого договора, предложенное межгосударственным органом. Следуя ранее высказанной позиции Конституционного суда, надо полагать, что вывод о несоответствии Конституции РФ может быть сделан не во всех случаях несогласия, а только в исключительных случаях, т.е при наличии совершенно очевидных (явных) и имеющих существенное значение оснований.

Такой подход вызвал в адрес России шквал критики, главным аргументом стало вполне справедливое и, кстати, не оспариваемое КС положение о необходимости соблюдения международных обязательств, в том числе содержащихся в Конвенции. Обращается внимание на то, что одним из таких международных обязательств является признание права ЕСПЧ на толкование Конвенции. Наконец, говорится и о том, что Россия, присоединяясь к 1998 году в Конвенции, не воспользовалась предоставляемой ей международным правом возможностью сделать оговорку об ограниченном применении Конвенции (например о приоритете конституционных положений, о выборочной обязательности постановлений ЕСПЧ и т.п.). К сожалению, при этом, как это часто случается в запале негативной критики, почти ничего не говорится о контраргументах, использовавшихся, между прочим, в диалоге с различными международными организациями, включая ЕСПЧ, не только представителями российского истеблишмента.

О чем договорились

Неизменность и общеобязательность известного еще со времен римского права принципа Pacta sunt servanda (договоры, в том числе международные, должны исполняться) сомнений ни у кого не вызывает. Ключевой вопрос здесь в ином! Этот вопрос - о чем договорились? Иными словами, каким образом толковать известную норму статьи 46 Конвенции об обязательности постановлений ЕСПЧ? Устанавливает ли сформулированное в ней положение абсолютную, безусловную обязанность государства - участника международного соглашения? Или же данная норма содержит исключения? Должно ли пониматься положение статьи 46 в системе других норм международного права, в контексте толкования аналогичных обязательных норм, к которому прибегали не только Европейский cуд, но и другие международные суды?

Приведу лишь несколько юридических ссылок.

В соответствии с пп. "а" п. 1 ст. 2 и п. 3 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров (Венская Конвенция), в частности, международное обязательство (договор) выводится из совокупности связанных между собой международно-правовых документов, независимо от их конкретного наименования; при толковании международного договора наряду с контекстом учитываются последующая практика применения договора, любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками.

Общие нормативные положения, образующие совместно с Конвенцией "Договор" как по предмету Конвенции в целом (права и свободы человека), так и по отдельным ее положениям, содержатся в основополагающем акте международного права - Уставе ООН, в многочисленных специальных конвенциях и иных соглашениях, посвященных вопросу исполнения решений иностранных судов, защите государственного иммунитета и т.п.

Так, в Уставе ООН (п. 1, 7 ст. 2 и др.) закреплен принцип уважения самостоятельности, суверенитета и равенства государств. А в соответствии со ст. 103 Устава ООН, "В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу". Принцип уважения суверенитета, самостоятельности государств, находящий отражение в национальном публичном порядке, получил закрепление и во многих международных соглашениях, посвященных исполнению решений иностранных судов и арбитражных трибуналов: решение может не исполняться, если оно противоречит национальному или международному публичному порядку.

Возведение требования об уважении национального суверенитета и публичного порядка на уровень императивного принципа международного права (jus cogens) означает, что толкование Конвенции (статьи 46) должно сохранять его действие. Это правило подразумевается в тексте Конвенции.

Конституция и постановления

Основные элементы отечественного публичного порядка закреплены в Конституции РФ, имеющей, в отличие от конституций многих европейских государств, специальный правовой статус. Среди основополагающих идей правового государства находится идея защиты народа от возможного произвола публичной власти, в том числе и от произвола, который может быть проявлен в процессе нормотворчества государства.

Особую силу и значимость в Конституции России, принятой всенародным волеизъявлением, имеют те ее положения, которые касаются прав и свобод человека и которые, кроме того, имеют прямое действие. К таковым относится и вызвавшая неудовольствие ЕСПЧ норма пункта 3 статьи 32 об ограничении избирательного права заключенных. Порядок принятия Конституции, отличающийся по странам (всенародным голосованием, парламентом государства и т.д.), может иметь значение при решении вопроса о ее соотношении с международным договором и тем более с его толкованием, предлагаемым международным судом. Международно-правовые обязательства по Конвенции возникают у государства, а не у соответствующего народа, оформившего свое волеизъявление в Конституции.

Едва ли в данном случае оправдана и традиционная для критиков ссылка лишь на пункт 4 статьи 15 Конституции, устанавливающей, что "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

В этом деле ЕСПЧ впервые взял на себя бремя признания несоответствующим Конвенции одного из положений Основного закона РФ

Во-первых, забота, проявленная Европейским судом в отношении лиц, совершивших особо тяжкие преступления, в существе своем не базируется на таких принципах и нормах международного права, которые являлись бы общепризнанными (ограничения, аналогичные российским, существуют во многих европейских странах, а также на иных континентах).

Во-вторых, Конституция РФ к законам в смысле второго положения данной нормы не относится. Поэтому установленные международным договором, в том числе статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции (в толковании ЕСПЧ), "иные правила, чем предусмотренные законом" могут иметь приоритет перед законом, но не перед Конституцией РФ. Наконец, если "международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" и имеют приоритет перед законами (пункт 4 статьи 15), то в этой системе Конституция, как в ней это недвусмысленно указано, "имеет высшую юридическую силу" (пункт 1 статьи 15).

Конституционный суд РФ однозначно высказался в июльском постановлении в пользу Конституции. Приведенную в постановлении аргументацию, основанную как на буквальном, так и контекстном прочтении норм Основного закона, можно дополнительно подкрепить ссылкой на статью 22 - "Особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров" - Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации": "Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке".

И еще одна важная для дела, но не учтенная ЕСПЧ особенность российского избирательного права. Россия вместе с рядом иных государств, присоединившихся к Конвенции, является участником специального регионального международного договора - Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (Кишинёв, 7 октября 2002 года, вступила в силу 11 ноября 2003 г. - Конвенция СНГ). Согласно пункту 1 статьи 18 Конвенции СНГ "избирательные права и свободы граждан могут быть ограничены конституцией, законами и не считаться дискриминационными, если они предусматривают", в частности, "ограничение права избирать и быть избранными в отношении граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда". В данном случае речь уже идет о тексте международного договора, а не о его толковании.

Не выглядят завершенными и рассуждения критиков относительно действия правила статьи 27 "Внутреннее право и соблюдение договоров" Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, в соответствии с которым "Участник [международного договора] не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора". В любом случае критики, ссылаясь на норму статьи 27, упускают, пользуясь распространенным риторическим приемом - не замечать неудобные контраргументы,- положение ст. 46 Венской Конвенции.

А согласно пункту 1 статьи 46 Венской конвенции "государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушении того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения". Иными словами, согласие государства на приоритетность международного договора недействительно (в том числе в части признания абсолютной власти ЕСПЧ), то есть оно отсутствует, если предполагаемое согласие касалось нормы внутреннего права особо важного значения и нарушение порядка выражения согласия было явным.

Представляется, что само по себе закрепление в Конституции РФ нормы прямого действия по столь частному вопросу, как голосование заключенных, придает соответствующему правилу в глазах российского общества особо важное значение. Это правило, будучи помещенным в результате всенародного голосования в текст Конституции, стало элементом публичного порядка России. Соблюдено и второе условие.

Как уже отмечалось, очевидность недостаточности лишь только общих формулировок о присоединении России к Конвенции для признания абсолютной приоритетности толкований Конвенции ("новых правил"), предлагаемых ЕСПЧ, над нормами прямого действия Конституции РФ следует как из международного, так и национального права. В международном праве специальным ограничителем абсолютной свободы усмотрения международного суда выступает, в частности, национальный суверенитет и публичный порядок. В российском праве - это упомянутое правило, закрепленное в специальном федеральном законе.

Положения, закрепленные в Конституции, в том числе касающиеся иерархии правовых норм, в силу нормативного статуса Конституции являются "особо важными", они, будучи доступными для добросовестного участника Конвенции наряду с положениями международного публичного порядка (уважение национального суверенитета и публичного порядка), являются, кроме того, явными. Поэтому, специальная оговорка о приоритете Конституции, национального публичного порядка, при заключении международного договора будет избыточной. А вот уступка суверенитета в пользу международной организации, наделение ее правом вторгаться в область национального публичного порядка должны быть выражены явно и недвусмысленно. Такая оговорка при подписании Европейской Конвенции не делалась.

Таким образом, присоединяясь к Конвенции, ее участники, вопреки мнению сторонников буквального понимания сформулированного в статье 46 Конвенции требования об обязательности, не договаривались о наделении ЕСПЧ безграничной властью (усмотрением) в толковании абстрактных норм Конвенции. Сказанное не умаляет огромного значения совместной деятельности ЕСПЧ и национальных органов конституционного правосудия в деле выявления единых стандартов прав человека и их защиты.

Справка "РГ"

Конституционный суд РФ рассмотрел запрос минюста о возможности неисполнения решения Европейского суда по правам человека в громком деле "Анчугов и Гладков против России" о противоречии прописанной в Конституции РФ нормы об абсолютном запрете для заключенных на участие в выборах Европейской конвенции о правах человека. Решение по этому делу было вынесено в 2013 году. Сергей Анчугов и Владимир Гладков были арестованы в 1995 году. Впоследствии каждый из них был осужден (первый заявитель: убийство, мошенничество; второй заявитель: убийство, грабеж, участие в организованной преступной группе, сопротивление сотрудникам милиции) и каждому был вынесен смертный приговор, впоследствии замененный на пятнадцатилетний срок. В заключении оба они стали борцами за права заключенных, судя по количеству жалоб, направляемых ими в различные инстанции. Помимо прочего, оба они жаловались на лишение их избирательных прав.

Ключевой вопрос

А может, и нет проблемы?

Обратимся теперь к существу юридических разночтений, возникших в деле Анчугова и Гладкова. Аргументация Европейского суда предельно ясна. Указанное право голоса "заключенного" не является абсолютным, и оно может быть ограничено законом. Однако такое ограничение должно быть пропорциональным (соразмерным), то есть в конечном итоге не распространяться на всех лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, без учета их индивидуальной ситуации, особенностей личности, тяжести совершенного преступления и т.п.

Пропорциональность (соразмерность) является одним из общепризнанных условий допустимости ограничения государством прав и свобод частных лиц. Она в данном случае предполагает, по мнению ЕСПЧ, наличие в национальном праве механизмов, позволяющих учитывать такие факторы, "как тяжесть совершенного правонарушения и поведения правонарушителя", то есть дифференцировать заключенных по группам.

Но ведь такой механизм имеется и в российском праве, хотя он содержится не в тексте Конституции, а в иных правовых актах. В отличие от права итальянского, он формализован не в виде прямого указания в законе на срок заключения, а иначе. Но, как говорил Дэн Сяопин, "не важно, какого цвета кошка, главное, чтобы она ловила мышей!" Важно, чтобы был достигнут необходимый итог - дифференциация, пропорциональность ограничения права. Ограничение избирательного права заключенных допускается, но важно (хотя не столь важно каким образом), чтобы такое право сохранялось/восстанавливалось в отношении лиц, хоть и нарушивших уголовный закон (в том числе заключенных), но не представляющих большой общественной опасности. В международном праве широкое распространение получил так называемый принцип функционального регулирования. Когда обязательным является достижение согласованного соответствующими странами результата. Способ же достижения, его нормативное оформление имеют второстепенное значение.

В самом деле, согласно пункту 3 статьи 50 Конституции РФ каждый заключенный вправе рассчитывать на помилование или смягчение наказания. Смягчение наказания, в том числе в части возращения заключенному избирательного права, осуществляется согласно нормам, содержащимся не в Конституции, а в федеральных законах.

Так, получившие для ЕСПЧ значение индивидуализирующие преступника факторы учитываются российским судом, в частности, при принятии решения об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания (статья 79 УК РФ) и при замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания (статья 80 УК РФ). Процедуры и условия применения данного критерия судом содержатся, в частности, в статье 175 Уголовно-исправительного кодекса РФ, в статье 399 Уголовно-процессуального кодекса РФ и др. При использовании данных механизмов судом в силу требований закона должны приниматься во внимание как тяжесть совершенного преступления, так и личность правонарушителя.

Кроме того, дифференциация производится судом и на стадии назначения наказания. Так, суд может назначить наказание в виде лишения свободы, но при этом заменить реальное отбывание срока принудительными работами. Эта мера применяется к лицам, в отношении которых назначенный судом срок лишения свободы не превышает пяти лет (статья 53.1 УК России). Распространенной является и практика назначения судом условного наказания (статья 73 УК России), то есть когда свобода и избирательное право за лицами, приговоренными к наказанию в виде лишения свободы, сохраняются.

Такой технический юридический прием отличается от порядка, принятого в некоторых других государствах, но приводит к искомому ЕСПЧ результату - дифференциации заключенных.

Для ясности высказанной позиции считаю необходимым вновь подчеркнуть, что нормы прямого действия Конституции РФ имеют приоритет над нормами ("новыми правилами"), созданными Европейским судом в результате "эволютивного" толкования Конвенции. Что же касается дела Анчугова и Гладкова, то ситуация не выглядит столь уж конфликтной. По мнению ЕСПЧ, выявленное им противоречие может быть установлено путем толкования КС, то есть без изменения Конституции (пп.107 , 111 постановления).Поэтому противоречие подхода суда лишь с буквальным текстом одной из норм Конституции может устраняться посредством контекстного толкования - применения предусмотренных российским правом указанных дифференцирующих механизмов.

Известно, что юристов меньше, чем высказываемых ими мнений. Чрезвычайно интересно, к какой же аргументации по данному вопросу прибегнет Конституционный cуд.