Наделение органов местного самоуправления. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Понятие и система методов деятельности органов местного самоуправления. Особенности орг

Государственные полномочия полностью или частично могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Формы передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Государственные полномочия, полностью или частично, могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях, нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, поэтому и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержания поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, т.е. данной статьей установлены необходимые требования:

Наделение государственными полномочиями законом - форма правовой регламентации;

Передача необходимых средств для выполнения государственных полномочий - как гарантия государственного обеспечения выполнения этих полномочий, что может быть востребовано органами местного самоуправления, в том числе, и в судебном порядке.

Эти же положения продублированы другими федеральными законами, в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно. Они вводятся соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Этими законами должно быть предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Правовая регламентация такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной, и к материальной частям делегирования государственных полномочий.

Делегирование полномочий - весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа".

В Конституции РФ понятие "делегирование" в отношении органов местного самоуправления не используется, а применяется понятие "наделение государственными полномочиями". Понятие "делегирование" в определенном смысле не является синонимом понятия "наделение" и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу.

Делегирование - это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении ими государственных полномочий, переданных посредством закона (федерального или субъекта Российской Федерации).

Использование такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование государственных полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить, исходя из особенностей управления той или иной территорией. Например, при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного чрезвычайного характера) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления оказывать содействие в ликвидации ее последствий.

Это характерно не только для России, но практикуется во многих странах мира. Например, в ФРГ местное самоуправление находится под юридическим контролем государства. Федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящие в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению (задачи полиции и поддержания общественного порядка передаются общинным землям и пр.).

При делегировании тех или иных государственных полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается его однократным применением.

Примерные перечни вопросов, по которым органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат муниципальному образованию за выполнение таких поручений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных полномочий должны быть определены и регламентированы законодательно.

Иные формы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство гарантирует осуществление населением местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В таком положении местное самоуправление является равноправным субъектом отношений с органами государственной власти. Поэтому некоторые государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления на основе договоров (соглашений) публично-правового характера.

Например, принятие совместного решения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципалитета о строительстве дороги, телефонизации или о создании какой-либо инфраструктуры, необходимой и для населения муниципального образования, и для субъекта Российской Федерации в рамках региональной целевой программы, может фиксироваться в соглашении о совместном выполнении указанной программы.

При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации муниципальное образование, претендующее на присвоение такого статуса, вправе подписать с органами власти субъекта Российской Федерации и Правительством РФ соглашение о реализации развития наукограда Российской Федерации на определенный период.

Передача государственных полномочий в иных формах должна иметь стадию согласования, поскольку согласие муниципального образования (его органов и должностных лиц) на выполнение тех или иных поручений от органов государственной власти, а также наличие определенной инфраструктуры для этого, необходимых ресурсов, навыков, опыта, необходимых специалистов является залогом качественного и своевременного выполнения переданных государственных полномочий.

Согласование может являться формой сотрудничества органов государственной власти с органами управления. И практика показывает, что такая форма сотрудничества существует. Это определено закономерностью в обеспечении согласованности в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления. Периодически возникающие между ними проблемы могли бы быть решены при помощи согласования.

При согласовании происходит не одностороннее волеизъявление субъекта управления, а принятие решения двумя или несколькими субъектами управления - участниками действия (соисполнителями). Согласование в период урегулирования разногласий между субъектами управления, как правило, приводит к достижению определенных правовых последствий.

Такая форма сотрудничества органов исполнительной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, как согласование, встречается практически во всех формах их взаимоотношений и сферах управления: в организации управления, в экономике, в социальной сфере, при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий и т.д. Поэтому эта форма должна иметь законодательное регулирование.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 30 ноября 2000 г. (дело о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области) соответствует требованиям Конституции РФ взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования".

Изложенное позволяет утверждать, что решения отдельных государственных полномочий, реализация которых непосредственно связана с решением вопросов местного значения, может осуществляться путем совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок которых регулируется на договорных основаниях.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федераций, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Подводя итог можно констатировать, что определение компетенции местного самоуправления является важным моментом, так как это понятие используется в научной и учебной литература для характеристики объема полномочий органов местного самоуправления.

Термин "полномочия местного самоуправления" закреплен в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Под ними понимаются закрепляемые за муниципальным образованием федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации населением стоящих перед ним задач. Вопрос о полномочиях местного самоуправления определен в главе 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая называется «Вопросы местного значения».

Эти полномочия принадлежат муниципальному образованию в целом. Они могут осуществляться как непосредственно населением, так и органами местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Частично этот же тезис можно найти и в ч. 2 ст. 3, Конституции Российской Федерации, в которой говорится об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

PAGE 10

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
705.		Разработка механизмов взаимодействия органов районной исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления	2.82 MB
	Проблемы соотношения местного самоуправления с государственной властью являются сегодня наиболее обсуждаемыми т. с одной стороны местное самоуправление направлено на демократизацию общества а с другой в развитии российского местного самоуправления традиционно доминирующую роль играет государство. Конституция Российской Федерации определяет государственную власть и местную власть как независимые при этом предоставляет местному самоуправлению право самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
1338.		Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления	65.83 KB
	Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления....
317.		Понятие и система органов местного самоуправления	16.39 KB
	Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Развитие местного самоуправления необходимая предпосылка для сохранения неповторимых культурных традиций. Органам местного самоуправления принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления.
11343.		МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ	37.23 KB
	Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения (перечень данных вопросов должен быть указан в законе), так и по организации своей работы.
312.		Акты выборных органов и должностных лиц местного самоуправления	10.98 KB
	Представительный орган местного самоуправления по вопросам отнесенным к его компетенции федеральными законами законами субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования принимает решения устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории муниципального образования а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Это например принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления планов и программ социальноэкономического...
298.		Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления	17.43 KB
	Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на собраниях сходах. Внутри системы муниципальных органов также осуществляется контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и в первую очередь такой контроль обеспечивается представительным органом муниципального образования п. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
300.		Общая характеристика и виды ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления	14.34 KB
	Все это предполагает установление ответственности органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий а также различных видов контроля за их деятельностью. Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года установлен круг субъектов перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность а также и основные формы такой ответственности. В соответствии с федеральными законами органы местного самоуправления и...
17104.		Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации	32.04 KB
	Общая характеристика работы Актуальность темы исследования Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельное решение населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления населения. Органы и должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения путем принятия правовых актов. В этой связи актуальным представляется установление природы нормативных правовых актов местного самоуправления поскольку именно они оказывают наибольшее регулятивное...
1156.		Природа и место избирательных комиссий в системе органов государственной власти и местного самоуправления	24.48 KB
	Так как выборы являются важнейшим способом формирования государственных органов всех уровней а также органов местного самоуправления то соответственно и источники избирательного права Российской Федерации не могут быть представлены только на федеральном уровне. При этом безусловно основным и наиважнейшим источником исследуемой нами отрасли права выступает Конституция Российской Федерации. Так в...
9756.		Местные налоги и их роль в формировании местных бюджетов. Права органов местного самоуправления в области налогообложения	43.14 KB
	Местными налогами признаются налоги которые установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.1 Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Согласно Налоговому кодексу РФ к...

М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ, кандидат юридических наук, доцент Омского государственного университета Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1995 года) не дают определения понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления».

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ,

кандидат юридических наук, доцент Омского государственного университета

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1995 года) не дают определения понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления».

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие «полномочие» рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации... В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом».

Среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия «полномочия» относительно того, кому или чему они могут принадлежать. Так, одна группа ученых (Н.В. Постовой и др.) используют это понятие только относительно каких-либо субъектов права, например «полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц». Другая группа ученых (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) допускают дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например «полномочия местного самоуправления».

Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу 4 июля 2003 г.) давалось следующее определение этого понятия. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Такой подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживают и некоторые ученые, например А.А. Акмалова, С.К. Дряхлов.

Можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе в случае их передачи органам местного самоуправления. Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего эти полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами - гражданами, другими органами и т. д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть расценено как противоправное действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления. Вместе с тем это не дает оснований для отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует полномочия.

Во-вторых, полномочия органов государственной власти закрепляются в нормативных правовых актах - в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации и т. д.

В-третьих, полномочия органов государственной власти реализуются через совершение органами, которым они предоставлены, государственно-властных действий исполнительно-распорядительного либо нормотворческого характера. В-четвертых, совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, составляют компетенцию органа государственной власти.

Не дает полного представления о сути понятия «государственные полномочия» определение, приведенное, например, в Законе Саратовской области от 30.01.1998 № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями». Государственные полномочия - это полномочия, определяемые в качестве государственных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Уставом (Основным законом) Саратовской области и законами области (ст. 2).

В отношении большинства государственных полномочий, которые фактически выполняют органы местного самоуправления, в законодательстве нет специальных оговорок о том, что это именно государственные полномочия. Критерий специального указания в законе о том, что то или иное полномочие является государственным, не может быть решающим в определении того, государственное это полномочие или нет.

Не всегда понятие «государственные полномочия» раскрывается через их принадлежность органам государственной власти. Иногда государственные полномочия рассматриваются как полномочия государства, например полномочия России (статьи 73, 77, 79 Конституции РФ).

Аналогичное определение понятия «государственные полномочия» содержится в Методических рекомендациях по передаче государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления, разработанных Конгрессом муниципальных образований РФ. Вследствие такой трактовки государственных полномочий в ст. 1 законопроекта «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» давалось следующее определение. Государственные полномочия России - права и обязанности органов государственной власти России по решению вопросов, отнесенных к ведению России Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Государственные полномочия субъекта Федерации - права и обязанности органов государственной власти субъекта Федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ.

Большой интерес представляет определение понятия «государственные полномочия», сформулированное В.И. Васильевым. Под государственными полномочиями он понимает «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации». Основным отличительным признаком государственных полномочий признается их значимость и важность для всего государства либо субъекта Федерации, а не только для отдельного муниципального образования. Однако на практике трудно различать, какие полномочия имеют государственное значение, а какие - только местное.

Наибольшую практическую значимость имеет определение понятия «государственные полномочия», даваемое так называемым методом исключения. Так, органы местного самоуправления фактически могут реализовывать определенные полномочия, не связанные с вопросами местного значения и, по сути, являющиеся государственными. Причиной этого являлось осуществление органами местного самоуправления полномочий бывших местных Советов, которые в соответствии с изменениями в законодательстве впоследствии стали относиться к государственным полномочиям (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, выплата государственных пенсий). Государственными можно считать полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения.

Впервые определение понятия «государственные полномочия» появилось в п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации на 1998 год, утвержденных письмом Минфина России от 29.01.1998 № 02-08-09.

Позже этот подход к понятию «отдельные государственные полномочия» получил закрепление и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 года). В ст. 19 впервые на федеральном законодательном уровне дано определение понятия «отдельные государственные полномочия». Так, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным этим Законом к вопросам местного значения. Аналогичное определение понятия «отдельные государственные полномочия» содержится в законодательстве республик Башкортостана, Бурятии, Саха (Якутии), Ямало-Ненецкого автономного округа.

Определение понятия «государственные полномочия» наиболее полно гарантирует соблюдение прав местного самоуправления при решении спорных вопросов с органами государственной власти, касающихся определения их полномочий, например при коллизии в законодательстве, когда нормативные правовые акты относят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее количество обязанностей, чем это сделано законами 1995 года и 2003 года. Теперь для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14-16 Закона 2003 года. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения, если нет - это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для реализации. Сторонниками такого широкого толкования государственных полномочий являются И.В. Выдрин, Н.И. Соломка, Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева.

Таким образом, государственные полномочия - это совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения России либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

Конституция РФ и законы 1995 года и 2003 года упоминают о том, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. Органам местного самоуправления могут передаваться одно или несколько государственных полномочий. Как должен определяться объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для реализации?

А.Н. Широков, например, отмечает, что зачастую объем государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления, превышает количество собственно муниципальных полномочий. Эта ситуация нарушает законодательство, поскольку создает препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры.

Конституционный суд РФ считает противоправной практику передачи органам местного самоуправления большого объема отдельных государственных полномочий. Так, Постановлением от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» суд установил, что должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения отдельных законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий.

Авторы комментария к Конституции РФ, а также Т.Н. Михеева считают, что в Конституции РФ не случайно говорится о наделении органов местного самоуправления именно отдельными государственными полномочиями. Это означает, что объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.

Очень важно определить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие точно установить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. Ими могут быть организационные и финансовые критерии, например количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий.

Можно предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

Если с организационной или финансовой точки зрения в муниципальном образовании органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно осуществлением отдельных государственных полномочий, то можно ли утверждать о самостоятельности муниципального образования или местного самоуправления? Эти критерии позволят органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объемом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: 1) создавать для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта Федерации либо 2) принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий практикуется почти во всех субъектах Федерации, за исключением республик Адыгеи, Ингушетии и Тыва, Камчатской области и Санкт-Петербурга. Рекордсменами по численности законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий являются Новгородская (23) и Амурская (21) области. К субъектам Федерации, в которых принято 10 и более законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, относятся Красноярский край (15), Ростовская (14) и Костромская (13) области, Республика Мордовия (10). В остальных субъектах Федерации принято от 1 до 9 законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Общее количество законов субъектов Федерации о соответствующем наделении не свидетельствует об общем количестве отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Ведь одним законом органы местного самоуправления могут быть наделены перечнем отдельных государственных полномочий, как, например, в Архангельской (6 видов отдельных государственных полномочий) и Тюменской (25 видов) областях. Или, наоборот, несколькими законами субъектов Федерации органы местного самоуправления различных муниципальных образований могут наделяться одним и тем же видом отдельного государственного полномочия.

Библиография

1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2001. С. 654.

2 Постовой Н.В. Муниципальное право. - М., 1998. С. 274.

3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000. С. 348-349.

4 См.: Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. С. 266; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2000. С. 186.

5 См.: Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7-8. С. 36-41.

6 См.: Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. № 2. С. 43-44.

7 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. - М., 1999. С. 376.

8 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998. С. 130; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. С. 8, 129; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. - СПб., 2005. С. 65; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России. - СПб., 2005. С. 80.

9 См.: Симпозиум «Управление российским городом: итоги-1998 и задачи-1999». Правовой фундамент управления российским городом // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 10.

10 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996. С. 515. См. также: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. С. 206.

Поделитесь статьей с коллегами:

Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

6.1. Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

(часть шестая.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

7. Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

8. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

(часть восьмая введена Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

(в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

(часть четвертая в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

(часть четвертая.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

(часть пятая введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

3. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Отдельные государственные полномочия – это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется с учетом двух обязательных условий:

Полномочия передаются исключительно законами.

Наделение полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ. Наделение полномочиями субъектов РФ осуществляется законами субъектов РФ. Наделение полномочиями по предметам совместного ведения осуществляется законами субъектов РФ если это не противоречит федеральному закону. Наделение полномочиями иными НПА не допускается.

С передачей полномочий обязательно передача финансирования этих полномочий.

Законы о наделении полномочиями должен содержать следующие элементы:

Вид или наименование муниципального образования, который наделяется полномочиями

Перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении полномочий

Способ (методику) расчета нормативов для определения финансирования.

Перечень материальных средств передаваемых в пользование, управление или муниципальную собственность для осуществления государственных полномочий

Порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий

Порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией полномочий, а также наименования органа осуществляющего контроль

Условие и порядок прекращения осуществления полномочий

Положение закона о наделении государственными полномочиями вводится в действие ежегодно, соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год при этом в законе о бюджете отдельной строкой должно быть выделено финансирование данных полномочий.

Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий осуществляется за счет субвенций передаваемых из соответствующих бюджетов местному бюджету.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы на осуществление переданных полномочий за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств местного бюджета. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных ресурсов и финансовых средств выделенных из государственных бюджетов.

Основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является нарушение порядка наделения указанными полномочиями, признанные судом.

Органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, для этого определяется уполномоченный государственный орган осуществляющий данный контроль. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным органам документы связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушения. Указанные предписания обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в судебном порядке.

Отдельными государственными полномочиями, как правило, наделяются органы муниципальных районов и городских округов. Но закон о наделении в качестве исключения может предусмотреть наделение отдельными государтсвенными полономочиями омс- поселений.

ОМС несут ответственность за осуществление отдельный государтсвенных полномочий в пределах материальных ресурсов и финансовых средств, выделенных государством. ОМС вправе устанавливать за счет средств местного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан в не зависимости от того переданы ли эти полномочия. Основанием для отказа от исполнения отдельных государтсвенных полномочий является судебное решение о несоответствии порядка наделения полномочиями порядку, установленному 131 законом.

ОГВ осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, для этого в законе о наделении указывается уполномоченный государтсвенный орган, осуществляющий этот контроль. Органы и должностные лица омс обязаны предоставлять уполномоченному госоргану документы, связанные с осущетсвлением отдельных государтсвенных полномочий. В случае выявления нарушений уполномоченные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений. Данные предписания обязательны для исполнения омс, но могут быть обжалованы омс в судебном порядке.

Особенности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Отказ от осуществления отдельных государственных полномочий

Основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является нарушение порядка наделения указанными полномочиями признанные судом.

Статья 20.(ФЗ 131) Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. По вопросам осуществления омс отдельных государственных полномочий фоив и оив субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Правовые основы регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нашла законодательное отражение прежде всего в Конституции РФ, а также в Федеральных законах 1995 г. и 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Часть 2 ст. 132 Конституции РФ гласит: "Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству".

Федеральный закон 1995 г. несколько конкретизировал указанные положения Конституции РФ: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

В Федеральном законе 2003 г. в отличие от Закона 1995 г. вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентируются более подробно, чему посвящена гл. 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", состоящая из трех статей (ст. 19-21).

Также вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут решаться в федеральных законах и законах субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями Российской Федерации и полномочиями ее субъектов соответственно. Уставы муниципальных образований также нередко содержат нормы о наделении отдельными государственными полномочиями, в основном дублирующие нормы федерального закона.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только в форме закона. Данный принцип нашел свое подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Конституционный Суд РФ отметил, что требование п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области предполагает, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом РФ законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района, которые по своей природе и месту в системе публичной власти не могут выступать в качестве законодательных органов. Таким образом, п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области не соответствует Конституции РФ.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает новое принципиальное положение, которое состоит в том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом 2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19). Эти отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ (ч. 3).

Данные положения означают:

во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления;

во-вторых, по изначальной концепции Федерального закона 2003 г. передаваемые государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Правда, неизбежен вопрос, вызываемый далее следующими словами, включенными в ч. 3 ст. 19, "если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ". Что это означает? Можно ли допустить, что в случае необходимости законом отдельные государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений? Подобное исключить нельзя, это и будет "иное" установление закона. Правда, в данном случае требуется прямое указание в соответствующем законе, что полномочие передается с предоставлением материальных и финансовых ресурсов или же осуществляется за счет местных бюджетов.

Последующие дополнения, включенные в Федеральный закон 2003 г., четко определили возможность осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления сельских и городских поселений с соблюдением названных выше условий. Причем есть одна особенность, которую теперь Закон фиксирует для всех органов местного самоуправления, в том числе и поселений: они могут осуществлять как прямо переданные им полномочия, так и полномочия хотя официально не переданные, но и не принадлежащие другим органам. Правда, делать это можно в основном за счет своих бюджетов (если только не поступили субвенции и дотации из вышестоящих бюджетов).

В частности, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. в Закон 2003 г. была включена ст. 14.1 "Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений". В ней сначала перечислен круг подобных вопросов (ч. 1), а далее следует норма общего характера (ч. 2): "Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в ч. 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона) (выделено нами. - Авт.), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)".

Пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Из Конституции РФ, в ст. 132 которой говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, следует, что нормы законов, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий, будут признаны не соответствующими Конституции РФ. Ведь при таком объеме передачи полномочий неизбежно меняется природа местного самоуправления. Да такой вариант и немыслим на практике.

Объем передаваемых государственных полномочий не может быть слишком велик. Они не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых.

Кроме того, законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не означает право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления абсолютно любыми государственными полномочиями. Существует определенный предел такого наделения. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами самих субъектов допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Причем в законодательстве можно наблюдать два идущих вместе процесса.

1. Российская Федерация определяет круг полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), и соответствующий перечень вопросов постоянно расширяется. Достаточно сказать, что при его первом включении (4 июля 2003 г.) в Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в виде ч. 2 ст. 26.3) перечень включал 41 позицию. В настоящее время число позиций выросло до 62.

2. Закон 1999 г., обозначив указанный выше перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, одновременно разрешил (ч. 6 ст. 26.3) наделять органы местного самоуправления многими государственными полномочиями субъекта РФ из данного перечня. И круг таких полномочий тоже неуклонно расширяется в Законе - на первом этапе он включал 23 полномочия, в настоящее время - уже 54.

Итак, согласно ч. 2 ст. 26.3 Закона 1999 г. законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению следующих вопросов:

1) формирование и содержание архивных фондов субъекта РФ;

2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

3) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;

4) организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

5) создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта РФ;

6) поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

7) планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;

8) резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;

9) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;

10) организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

12) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;

13) организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);

14) организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

15) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;

16) организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов;

17) создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);

18) организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ);

19) поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);

20) поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

21) организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ);

22) организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан;

23) организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, и муниципальных организаций здравоохранения;

24) социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;

25) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;

26) организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;

27) предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ;

28) материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определение порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";

29) материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта РФ;

30) организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

31) осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организация и проведение официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоение спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

32) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);

33) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;

34) предоставление материальной и иной помощи для погребения;

35) осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;

36) участие в урегулировании коллективных трудовых споров;

37) осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;

38) организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

39) осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

40) организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

41) изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта РФ с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства;

42) осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;

43) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

44) организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

45) организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ;

46) организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;

47) установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением;

48) осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

49) осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

50) осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;

51) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществление полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством;

52) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;

53) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта и работников государственных учреждений субъекта;

54) участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Приведенный перечень полномочий в Федеральном законе 1999 г. является закрытым, отсюда субъект РФ вправе наделить органы местного самоуправления только указанными полномочиями по предметам совместного ведения, осуществляемыми им самостоятельно за свой счет. В остальной же части полномочий, закрепленных в перечне, содержащемся в ст. 26.3 Федерального закона 1999 г., субъект РФ не вправе наделить ими органы местного самоуправления, а должен осуществлять их самостоятельно.

Что касается вопроса о наделении органов местного самоуправления полномочиями, являющимися исключительными полномочиями Российской Федерации, ее субъектов, а также полномочиями по предметам совместного ведения, не вошедшими в вышеуказанный перечень, то такое наделение по смыслу ст. 19 Федерального закона 2003 г. не имеет каких-либо законодательно очерченных пределов в части объема делегируемых на муниципальный уровень полномочий. В то же время при таком наделении необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Конституционный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как уже видел читатель, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. с аналогичным названием закрепил четкие и ясные критерии, предъявляемые к законодательному акту, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Так, предусмотрено, что федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

Эти положения Федерального закона 2003 г. служат своеобразной гарантией обоснованного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Материально-финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Важной гарантией является и то, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств.

Материальные ресурсы должны передаваться в порядке и сроки, установленные законом, которым органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями. Эти материальные ресурсы могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления. Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок.

Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Перечень и процедура передачи объектов государственной собственности, предназначенной для обеспечения исполнения органами местного самоуправления каждого из передаваемых государственных полномочий, определяется законом о наделении органов местного самоуправления этими государственными полномочиями или в порядке, устанавливаемом таким законом.

Имущество, переданное органам местного самоуправления для исполнения ими отдельных государственных полномочий, не должно использоваться для других целей.

При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.

Федеральный закон 2003 г. по сравнению с Федеральным законом 1995 г. более подробно закрепил вопросы материального обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Так, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). Также органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий порой оказывается труднореализуемым на практике. Эти органы нередко исполняют переданные им полномочия без какой-либо финансовой компенсации возникающих расходов.

Федеральный закон 2003 г. в развитие конституционных предписаний об обязательности передачи органам местного самоуправления финансовых ресурсов для реализации отдельных государственных полномочий содержит четкий механизм, регулирующий финансовые отношения сторон - органов местного самоуправления и органов государственной власти - по данному вопросу. Предусмотрено, что финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий субъектов РФ осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций (ст. 63 Федерального закона 2003 г.). Указанный фонд формируется за счет:

1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

2) иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.

Для финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, существует федеральный фонд компенсаций. Субвенции, предоставляемые из этого фонда, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции (ч. 4 ст. 63 Федерального закона 2003 г.).

В случае изменения в течение финансового года ожидаемых объемов расходов на исполнение отдельных государственных полномочий по сравнению с нормативами орган местного самоуправления имеет право направить обоснованные предложения соответствующему органу государственной власти о внесении изменений в нормативный акт в части уточнения данного норматива.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Федеральный закон 2003 г. детально не регламентирует порядок осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Согласно сложившейся практике порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Это значит, что порядок осуществления отдельных государственных полномочий может определяться органами государственной власти, причем это будут органы исполнительной власти.

Как отмечалось ранее, отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, в силу Федерального закона 2003 г. осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Но дополнениями, внесенными в Закон 2003 г., фактически разрешено наделение отдельными государственными полномочиями и органов местного самоуправления других уровней. Таким образом, федеральному и региональному законодателям предоставлено право самостоятельно решать вопрос о типе муниципального образования, которому будут переданы для реализации соответствующие государственные полномочия.

В части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо обратить внимание на необходимость системного толкования ч. 2 и 3 ст. 20 Федерального закона 2003 г. Смысл ч. 2 этой статьи состоит в том, что органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в случае, если решением суда установлено несоответствие закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям ст. 19 Федерального закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия.

Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных и финансовых средств, выделенных на эти полномочия.

Нормы ч. 2 и 3 ст. 20 соотносятся друг с другом как общая и специальная - специальная норма в части материальных и финансовых ресурсов, строго говоря, должна иметь приоритет.

Основания и порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления

Федеральный закон 2003 г. не содержит норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя такая ситуация на практике, в принципе, возможна. Анализ действующего регионального законодательства в области местного самоуправления показывает, что осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ, может быть прекращено в случаях:

прекращения действия указанных полномочий;

отзыва полномочий;

истечения срока, если указанные полномочия имели ограниченный срок действия.

Кроме того, основанием для отказа от исполнения переданных отдельных государственных полномочий может служить признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом 2003 г.

В случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ, указанные полномочия могут быть отозваны либо их осуществление прекращено.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в том числе условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (п. 7 ч. 6 ст. 19).

Контроль за осуществлением отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

В Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий (в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль). Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области фактически установил, что такой контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им государственных полномочий.

Представляется, что уполномоченные органы государственной власти вправе давать оценку качества и эффективности исполнения отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, но не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий.

По Федеральному закону 1995 г. органы местного самоуправления несли ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

В Федеральном законе 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. возможности контроля прописаны более четко и жестко. Так, на органы государственной власти возложен контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

При этом органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

При выявлении нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. При этом в целях установления объективности и законности вынесения данных предписаний, а также в целях реализации конституционной гарантии судебной защиты местного самоуправления предусмотрено, что указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Формы контроля и его субъекты могут предусматриваться в зависимости от уровня передаваемых полномочий в федеральных законах и законах субъектов РФ.

Федеральным законом 2003 г. муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Существенным моментом в контроле за деятельностью органов местного самоуправления являются положения Федерального закона 2003 г. о том, что условия контракта для главы местной администрации муниципального образования в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, утверждаются законом субъекта РФ. В связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке или по соглашению сторон на основании заявления высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Разумеется, вопросы соблюдения законности при осуществлении переданных местному самоуправлению государственных полномочий могут быть и предметом различных видов специального, в том числе и прокурорского надзора (см. § 1 гл. 20 учебника).

Глава 9. Вопросы местного значения - основа деятельности местного самоуправления