Административно-территориальное устройство является необходимым атрибутом государства. Однако если унитарное государство непосредственно делится на административно- территориальные единицы, то федеративное государство состоит из субъектов, территория которых подразделяется в свою очередь на административно-территориальные единицы.
Правовую основу административно-территориального устройства субъекта РФ составляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, устав субъекта Федерации, закон об административно-территориальном устройстве и иные нормативные правовые акты субъекта РФ.
Административно-территориальное устройство субъекта РФ – это научно обоснованное разделение его территории на административно-территориальные единицы, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и органов местного самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей и сложившейся инфраструктуры.
Границей административно-территориального образования является закрепленная в установленном порядке линия, определяющая пределы территории административно-территориального образования, т.е. пространственный предел действия соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.
Границы административно-территориальных образований в субъектах РФ, как правило, совпадают с границами соответствующих муниципальных образований.
Научно обоснованное разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы базируется на принципах.
Важнейшим принципом экономический принцип. Он предполагает учет естественных рубежей, экономического профиля территории, численности и плотности населения, тяготение населенных пунктов к определенным экономическим центрам; направление и характер путей сообщения, развитие средств связи, обеспечение экономических и организационных условий для формирования эффективно действующих органов государственной власти и местного самоуправления.
Вторым принципом соответствие исторически сложившейся системы расселения тенденциям развития данной системы.
Третьим принципом административно-территориального устройства субъекта РФ является национальный принцип. Он означает учет национального состава населения, его специфических особенностей, обеспечение его компактного проживания в рамках одной административно- территориальной единицы. Цель этого принципа – развитие национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп малочисленных народов, проживающих на территории субъекта РФ.
Четвертым принципом административно-территориального устройства субъекта РФ можно считать максимальное приближение к населению как государственного аппарата, так и органов местного самоуправления.
Обязательным принципом административно-территориального устройства субъектов РФ является учет мнения местного населения при решении вопросов организации новых, упразднении существующих административно-территориальных единиц.
Административно-территориальная единица – часть территории субъекта РФ в фиксированных границах, установленная для осуществления функций государственного управления, полученная в результате административно- территориального деления субъекта Федерации, имеющая установленный законодательством статус и наименование.
Виды административно-территориальных единиц многообразны. Территория субъекта РФ делится в первую очередь на сельские районы и города.
Сельский район – административно-территориальное образование, не входящее в состав других административно- территориальных образований, состоящее из нескольких сельсоветов, поссоветов и (или) городов районного значения и имеющее единый административный центр.
Разновидностью сельского района является национальный район, на территории которого проживают граждане Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на территории субъекта РФ. Так, в Алтайском крае имеется Славгородский немецкий национальный район.
Город краевого (областного, республиканского) значения – административно-территориальное образование, состоящее из города и административно подчиненного ему одного или нескольких населенных пунктов (при их наличии) вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания города и населенных пунктов. Город краевого (областного, республиканского) значения должен насчитывать не менее 50 тыс. человек.
Крупные города делятся на внутригородские районы. Внутригородской район – административно-территориальное образование, входящее в состав города краевого (областного, республиканского) значения, состоящее из части его территории и административно подчиненного ему одного или нескольких населенных пунктов (при их наличии) вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания города и населенных пунктов.
Па территории субъекта Федерации имеются города районного значения – административно-территориальное образования, входящие в состав сельского района, состоящие из города с прилегающими к нему землями, необходимыми для развития и обслуживания города. Город районного значения должен насчитывать не менее 11–15 тыс. человек. Численность населения города регулируется законами об административно-территориальном устройстве каждого субъекта РФ по-разному. В отдельных случаях к городам районного подчинения могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.
На территории сельского района находятся поселки и села.
Поселок городского тина (рабочий, курортный, дачный) – территориальная единица, на территории которой имеются промышленные организации, объекты строительства, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры либо основным назначением которой является обслуживание санаторными услугами или организация летнего отдыха населения, с численностью населения не менее 3000 человек. В отдельных случаях к категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, но имеющие перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.
Сельский населенный пункт – село, деревня, хутор и другие типы сельских населенных пунктов, жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством. Сельское поселение – территориальная единица, состоящая из нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, границы которой совпадают с границами муниципального образования, наделенного статусом сельского поселения.
На территории субъекта РФ может находиться закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО). ЗАТО – это административно-территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых федеральными органами государственной власти устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Например, в Московской области находятся три ЗАТО: город Краснознаменск, поселок Восход, поселок Молодежный.
Административным центром административно-территориального образования является городской или сельский населенный пункт, расположенный на территории соответствующего административно-территориального образования, который в установленном порядке определен в качестве местонахождения органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.
В последние 20 лет появились новые, нетрадиционные административно-территориальные единицы. Так, территория города Москвы делится на округа, округа – на городские районы.
В результате укрупнения субъектов РФ, объединения двух и более субъектов Федерации некоторые бывшие субъекты РФ стали административно-территориальными единицами с особым статусом. Так, Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" в ч. 1 ст. 5 закрепил, что в составе нового субъекта РФ в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом. Этот особый статус устанавливается федеральными законами, уставом (конституцией) и законами нового субъекта РФ.
Особый статус административно-территориальных единиц предполагает сохранение за ними территории, которую они имели до объединения с другими субъектами РФ.
В уставах вновь образованных субъектов РФ имеются специальные нормы об этнических меньшинствах, проживающих на территории административно-территориальных единиц с особым статусом.
В структуре исполнительных органов государственной власти субъектов РФ может действовать специальный исполнительный орган по делам населения административно-территориальной единицы с особым статусом. Так, в Пермском крае создано Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, руководитель которого (министр) является префектом – представителем края на территории округа.
В Пермском крае Законодательное собрание состоит из 60 депутатов, двое из которых представлены по квоте, закрепленной за Коми-Пермяцким округом. Аналогичная норма имеет место в Красноярском крае. Другие административно-территориальные единицы с особым статусом аналогичного представительства в парламенте субъекта РФ не имеют.
Решение вопросов административно-территориального устройства отнесено к компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Так, к вопросам административно- территориального устройства законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, как правило, относятся: образование, объединение, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление и перенос административных центров районов; рассмотрение предложений о присвоении наименований административно-территориальным единицам или их переименовании.
К ведению исполнительного органа власти субъекта РФ (губернатор, глава администрации) относятся: образование, объединение, преобразование и упразднение городов районного подчинения, поселков (рабочих или дачных), сельских населенных пунктов (сел, деревень, хуторов и других типов сельских населенных пунктов); внесение в законодательный орган государственной власти субъекта проектов нормативных правовых актов по вопросам административно-территориального устройства; подготовка материалов с предложениями о присвоении наименований административно-территориальным единицам и их переименовании, направление их в законодательный орган государственной власти; присвоение имен государственных и общественных деятелей, представителей науки, культуры и других лиц, имеющих заслуги перед государством, улицам, площадям и другим составным частям населенных пунктов; регистрация, учет и систематизация административно-территориальных единиц субъекта Федерации.
Это занятие посвящено изучению темы «Административно-территориальное устройство России». На нем мы узнаем, что такое административно-территориальное деление любого государства, в чем заключается его суть, почему именно по такому принципу происходит раздел страны. Кроме того, рассмотрим административно-территориальное устройство Российской Федерации.
Тема: Географическое положение России
Урок: Административно-территориальное устройство России
С древних времен территория многих стран разделялась на более мелкие части для удобства управления. Разделена на части и наша страна. Такое деление называется административно-территориальным .
Административно-территориальное деление - это способ территориальной организации государства. Его суть заключается в разделении государства на части.
Административно-территориальное деление предусматривает выделение в каждой части выделение органов государственной власти и управления. Территории не должны быть слишком большими, потому что это затрудняет управление, но и не должны быть слишком маленькими - это делает управление неэффективным.
Административно-территориальное деление несет в себе несколько функций:
· Обеспечение территориальной целостности страны
· Обеспечение государственного контроля над всей территорией страны
· Территориальная организация общегосударственных служб
· Быстрая мобилизация сил при ЧС, войнах или стихийных бедствиях
· Освоение новых районов
· Сбор налогов
Все страны мира по государственному устройству делятся на: унитарные и федеративные. И в том, и в другом случае, государство разделено на государственные единицы. Но в унитарном государстве [Л1] территориальные единицы подчинены непосредственно центральной власти. В федеративном государстве [Л2] отдельные территориальные единицы наделены большей властью: у них есть своя конституция, свои органы управления, свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти (см. рис.1).
Рис. 1. Типы государственного устройства
Согласно конституции Россия является суверенным демократическим федеративным государством, состоящим из субъектов Федерации. Субъекты федерации наделены определенными правами и обязанностями. На всей территории России на все субъекты Федерации распространяется суверенитет [Л3] России. Субъекты федерации выделяются на основании двух принципов: территориального и национального. На основе территориального принципа выделяются субъекты Федерации без учета национального состава проживающего в них населения. Такие субъекты называются административными . Согласно второму принципу, национально-территориальному, выделяется территория, на которой проживает определенный народ, который дает название данному субъекту федерации - титульный народ . Правильно разработанное административно-территориальное деление страны - залог ее успешного развития, поэтому оно постоянно пересматривается в зависимости от целей и задач, которые ставит страна на определенном этапе своего развития.
Впервые деление страны по единым принципам было произведено в 1708 году при Петре I. Россия была разделена на восемь губерний и уезды. На сегодняшний день территориальное деление России сложно и дробно, поэтому постоянно пересматривается и происходит укрупнение субъектов, например: вместо двух субъектов федерации Камчатской области и Корякского автономного округа образован Камчатский Край (см. рис.2) ,
Рис. 2. Камчатский Край
с карты России исчезли два автономных округа - Долгано-Ненецкий и Эвенкийский, которые стали частью Красноярского Края (см. рис.3).
Рис. 3. Красноярский Край
Среди субъектов Федерации выделяются области, города федерального значения, края, национальные округа. Согласно конституции России все они имеют разный статус, но сами субъекты и граждане, проживающие в пределах данных субъектов, имеют равные права и обязанности. В пределах Российской Федерации выделяются 21 республика, 9 краев (до недавнего времени многие края включали в себя автономные области), 49 областей, праобразами которых послужили уезды и губернии (именно поэтому глав некоторых областей называют губернаторами), 4 автономных округа, которые выделены по национальному признаку, 1 автономная область, 2 города федерального значения [Л4] - Москва и Санкт-Петербург.
13 мая 2000 года на карте России появилось 7 федеральных округов. Главной целью формирования Федеральных округов являлся - контроль за исполнением законов Российской Федерации. 19 января 2010 года из состава Южного Федерального округа был выделен Северо-Кавказский Федеральный округ (см. рис.4) ,
Рис. 4. Северо-Кавказский Федеральный округ
таким образом, на карте России появилось 8 федеральных округов (см. рис.5).
Рис. 5. Федеральные округа Российской Федерации
Домашнее задание
- Почему Москва и Санкт-Петербург стали городами федерального подчинения и субъектами Федерации?
- По карте Федеральных округов России () рассмотрите особенности географического положения федеральных округов, найдите их центры.
- География России. Природа. Население. 1 ч. 8 класс / авт. В.П. Дронов, И.И. Баринова, В.Я Ром, А.А. Лобжанидзе
- География России. Население и хозяйство. 9 класс / авт.В.П.Дронов, В.Я. Ром
- Атлас. География России. Население и хозяйство / изд »Дрофа» 2012
Задачники
- Каталог заданий. Задания B3. Административно-территориальное устройство России ().
Другие уроки на эту тему
- Административно-территориальное деление России ().
[Л1] Унитарное - это государство, не имеющее в совсем составе самоуправляющихся единиц.
[Л2] Федерация - это форма государственного устройства, при которой, в отличие от унитарного, государство состоит из федеративных единиц, субъектов Федерации.
[Л3] Политическая независимость, самостоятельность государства или другого политического субъекта в его внутренних и международных делах.
[Л4] Эти субъекты Федерации появились на карте России в 2000 году
| Регион | Районы | Города | Городские районы и округа | ПГТ | Сельские н.п. |
| Российская Федерация | 1868 | 1096 | 327 | 1353 | 153784 |
| Центральный федеральный округ | 422 | 308 | 68 | 319 | 59967 |
| Белгородская область | 21 | 11 | 2 | 18 | 1574 |
| Брянская область | 27 | 16 | 4 | 24 | 2671 |
| Владимирская область | 16 | 23 | 3 | 9 | 2475 |
| Воронежская область | 32 | 15 | 6 | 21 | 1832 |
| Ивановская область | 21 | 17 | 4 | 14 | 2998 |
| Калужская область | 24 | 19 | 3 | 10 | 3179 |
| Костромская область | 24 | 12 | 0 | 7 | 3502 |
| Курская область | 28 | 10 | 3 | 22 | 2775 |
| Липецкая область | 18 | 8 | 4 | 0 | 1590 |
| г. Москва | 0 | 1 | 10 | 0 | 0 |
| Московская область | 38 | 80 | 0 | 69 | 6137 |
| Орловская область | 24 | 7 | 4 | 13 | 2921 |
| Рязанская область | 25 | 12 | 4 | 23 | 2747 |
| Смоленская область | 25 | 15 | 3 | 12 | 4888 |
| Тамбовская область | 23 | 8 | 3 | 12 | 1710 |
| Тверская область | 36 | 23 | 4 | 28 | 9526 |
| Тульская область | 23 | 20 | 5 | 24 | 3416 |
| Ярославская область | 17 | 11 | 6 | 13 | 6026 |
| Северо-Западный федеральный округ | 155 | 145 | 36 | 146 | 29654 |
| Архангельская область | 21 | 14 | 9 | 21 | 3969 |
| в т.ч.Ненецкий автономный округ | 0 | 1 | 0 | 2 | 41 |
| Вологодская область | 26 | 15 | 0 | 9 | 8005 |
| Калининградская область | 13 | 21 | 5 | 3 | 1081 |
| Республика Карелия | 16 | 13 | 0 | 11 | 775 |
| Республика Коми | 12 | 10 | 1 | 29 | 725 |
| Ленинградская область | 17 | 31 | 0 | 32 | 2882 |
| Мурманская область | 5 | 16 | 3 | 12 | 136 |
| Новгородская область | 21 | 10 | 0 | 15 | 3727 |
| Псковская область | 24 | 14 | 0 | 14 | 8354 |
| г. Санкт-Петербург | 0 | 1 | 18 | 0 | 0 |
| Южный федеральный округ | 259 | 135 | 52 | 94 | 9620 |
| Республика Адыгея | 7 | 2 | 0 | 5 | 224 |
| Астраханская область | 11 | 6 | 4 | 8 | 429 |
| Волгоградская область | 33 | 19 | 8 | 23 | 1496 |
| Республика Дагестан | 41 | 10 | 3 | 19 | 1591 |
| Республика Ингушетия | 4 | 4 | 6 | 0 | 41 |
| Кабардино-Балкарская Республика | 10 | 8 | 0 | 2 | 167 |
| Республика Калмыкия | 13 | 3 | 0 | 0 | 262 |
| Карачаево-Черкесская Республика | 10 | 4 | 0 | 7 | 137 |
| Краснодарский край | 38 | 26 | 12 | 12 | 1723 |
| Ростовская область | 43 | 23 | 8 | 7 | 2261 |
| Республика Северная Осетия - Алания | 8 | 6 | 4 | 1 | 201 |
| Ставропольский край | 26 | 19 | 3 | 7 | 736 |
| Чеченская Республика | 15 | 5 | 4 | 3 | 352 |
| Приволжский федеральный округ | 448 | 197 | 77 | 297 | 34351 |
| Республика Башкортостан | 54 | 21 | 7 | 3 | 4532 |
| Кировская область | 39 | 18 | 4 | 42 | 4389 |
| Республика Марий Эл | 14 | 4 | 0 | 15 | 1596 |
| Республика Мордовия | 22 | 7 | 3 | 14 | 1287 |
| Нижегородская область | 48 | 28 | 8 | 62 | 4818 |
| Оренбургская область | 35 | 12 | 7 | 1 | 1718 |
| Пензенская область | 28 | 11 | 4 | 16 | 1462 |
| Пермский край | 33 | 25 | 7 | 38 | 3713 |
| Самарская область | 27 | 11 | 12 | 16 | 1311 |
| Саратовская область | 38 | 18 | 6 | 27 | 1813 |
| Республика Татарстан | 43 | 21 | 7 | 19 | 3082 |
| Удмуртская Республика | 25 | 6 | 5 | 7 | 1957 |
| Ульяновская область | 21 | 6 | 4 | 30 | 960 |
| Чувашская Республика-Чувашия | 21 | 9 | 3 | 7 | 1713 |
| Уральский федеральный округ | 119 | 115 | 25 | 79 | 5854 |
| Курганская область | 24 | 9 | 0 | 6 | 1230 |
| Свердловская область | 30 | 47 | 12 | 26 | 1847 |
| Тюменская область | 38 | 29 | 3 | 34 | 1537 |
| в т.ч.Ханты-Мансийский автономный округ - Югра | 9 | 16 | 0 | 24 | 167 |
| в т.ч.Ямало-Ненецкий автономный округ | 7 | 8 | 0 | 5 | 101 |
| Челябинская область | 27 | 30 | 10 | 13 | 1240 |
| Сибирский федеральный округ | 325 | 130 | 59 | 233 | 11608 |
| Республика Алтай | 10 | 1 | 0 | 0 | 245 |
| Алтайский край | 60 | 12 | 5 | 7 | 1610 |
| Республика Бурятия | 21 | 6 | 3 | 16 | 623 |
| Забайкальский край | 31 | 10 | 4 | 41 | 750 |
| Иркутская область | 33 | 22 | 7 | 54 | 1487 |
| Кемеровская область | 19 | 20 | 14 | 23 | 1075 |
| Красноярский край | 48 | 23 | 7 | 40 | 1707 |
| Новосибирская область | 30 | 14 | 10 | 17 | 1558 |
| Омская область | 32 | 6 | 5 | 21 | 1516 |
| Томская область | 16 | 6 | 4 | 1 | 644 |
| Республика Тыва | 17 | 5 | 0 | 1 | 139 |
| Республика Хакасия | 8 | 5 | 0 | 12 | 254 |
| Дальневосточный федеральный округ | 140 | 66 | 10 | 185 | 2730 |
| Амурская область | 20 | 9 | 0 | 21 | 598 |
| Еврейская автономная область | 5 | 2 | 0 | 11 | 99 |
| Камчатский край | 11 | 3 | 0 | 5 | 80 |
| Магаданская область | 8 | 2 | 0 | 28 | 57 |
| Приморский край | 22 | 12 | 5 | 30 | 616 |
| Сахалинская область | 17 | 15 | 0 | 5 | 223 |
| Хабаровский край | 17 | 7 | 5 | 24 | 427 |
| Чукотский автономный округ | 7 | 3 | 0 | 13 | 45 |
| Республика Саха (Якутия) | 33 | 13 | 0 | 48 | 585 |
Сверено по: Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2008 года: статистический сборник. Росстат. - М:, 2008, с. 10-12
В последнее время в прессе и в политических кругах все чаще муссируется тема очередной реформы АТД, несмотря на почти 50-летнюю устойчивость существующей системы АТД России; существуют два подхода к ее проведению - унитарный и дифференцированный. В первом случае все субъекты федерации должны иметь равные права и не должно быть различий между рядовыми (областями, краями) и особыми субъектами (национальными республиками, округами, городами федерального значения). Во втором - наоборот, ранжируются субъекты федерации на два сорта - простые (рядовые) и особые (неприкасаемые). К такого рода особым в первую очередь относят, естественно, национальные республики; хотя число их в 2,5 раза меньше, чем областей и краев, тем не менее они считаются более важными в политическом плане, чем рядовые.
Ярким примером первого подхода является идея В.В. Жириновского разделить всю территорию России на 7 огромных губерний, которые чем-то напоминают «большие» госплановские области 1929 г., но в отличие от них «режут по живому» некоторые старые экономические районы, при этом ряд губернских центров имеют сильный эксцентриситет по отношению ко всей территории губернии (Нижний Новгород вместо Самары). Эти губернии должны включать, по его мнению, следующие субъекты.
1. Северная. Состав: республики Карелия и Коми, Ненецкий автономный округ, области Архангельская, Вологодская, Ивановская, Калининградская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская, Тверская, Ярославская. Центр - Санкт-Петербург. Территория - 1880,3 тыс. км2.
2. Московская. Состав: области Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Калужская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, город Москва. Центр - Москва. Территория - 448,8 тыс. км2.
3. Южная. Состав: республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия - Алания, Чеченская; края Краснодарский и Ставропольский; области Астраханская и Ростовская. Центр - Ростов-на-Дону. Территория - 500,3 тыс. км2.
4. Поволжская. Состав: республики Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия; области - Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская. Центр - Нижний Новгород. Территория - 656,6 тыс. км2.
5. Уральская. Состав: республики Башкортостан и Удмуртская, Коми-Пермяцкий автономный округ; области Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Челябинская. Центр - Екатеринбург. Территория - 1091,6 тыс. км2.
6. Сибирская. Состав: республики Алтай, Тыва, Хакасия; автономные округа Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский, Ямало-Ненецкий; края Алтайский и Красноярский; области Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская. Центр - Новосибирск. Территория - 5638,2 тыс. км2.
7. Дальневосточная. Состав: республики Бурятия и Саха (Якутия), Еврейская АО; автономные округа Агинский Бурятский, Корякский и Чукотский; края Приморский и Хабаровский; области Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская. Центр - Хабаровск. Территория - 7127,7 тыс. км2.
Второй подход в перекройке АТД ярко представлен в высказываниях А. Тулеева в феврале 2000 г. о необходимости объединить «простые» субъекты федерации в более крупные для лучшей управляемости страны, не трогая при этом национальные республики, Москву и Санкт-Петербург. В результате такого объединения на территории страны должно остаться 30-35 субъектов федерации вместо нынешних 89. По всей видимости, существуют и иные проекты пересмотра системы АТД России. Общая идея всех таких проектов, как унитарных, так и дифференцированных, - стремление к укрупнению единиц АТД. Таким образом, назревает новая волна изменений в системе АТД, которая напоминает реформы
Павла I и первую советскую. Отражением этих стремлений служит известный указ от 13 мая 2000 г. о формировании 7 «президентских» федеральных округов, на удивление имеющих много общего с губерниями В.В. Жириновского*.
Стабильность территориально-административного устройства - это важнейший признак успешного развития государства как в целом, так и в отдельных сферах его жизнедеятельности. Устойчивость государственной структуры зависит от ее оптимального формирования, которое происходит по ряду критериев: историческому, национальному, географическому, религиозному, экономическому и прочим. В связи с активным развитием капиталистических взаимоотношений на территории бывшего СССР поиск наиболее эффективного устройства РФ является актуальным вопросом и имеет свои особенности.
Особенности становления Российской Федерации
История формирования территориального устройства России отличается от других стран. РФ, следуя из названия, является федерацией. В большинстве случаев формирование федеративного государства происходило путем объединения двух и более ранее независимых субъектов. Путь становления государственности РФ был иной, поскольку Российская Федерация образовалась не объедением, а созданием в составе страны автономных образований.
В результате основополагающим документом формы административно-территориального устройства является не договор, а Конституция. Данный процесс был длительным и имеет прямое влияние на современную ситуацию.
История формирования структуры государственного управления
Вопрос территориально-административного устройства России имеет глубокие корни. В Киевской Руси земли удельных князей делились на волости, которые являлись сельскими уделами с элементами самоуправления. В начале XIII века появляются уезды, которые были объедением волостей. В Российской империи уезды объединяют в губернии и генерал-губернаторства.
Данная структура Российской империи стала основой для территориально-административного устройства СССР. Особенностью иерархии административного деления Советского Союза было пять уровней (для большинства стран характерно три уровня или в редких случаях - четыре), в результате сложность структуры приводила к конфликтам между различными государственными аппаратами. Данный факт считается одной из причин распада Советского Союза. Отметим, что подобная иерархия уровней в СССР сильно повлияла на формирование административного устройства России.
Современная иерархия государственных структур Российской Федерации
В результате распада СССР произошло изменение статуса большинства административных образований. Данный процесс был отображен в Конституции, что сформировало сегодняшнюю карту территориально-административного устройства России.
Структура административного деления Российской Федерации
В административно-территориальную структуру России входят 88 субъектов. Данные образования имеют одинаковый правовой статус, при этом они отличаются по численности населения, величине территории и экономическому уровню развития. Административная структура РФ имеет наибольшее число субъектов в мире и является избыточной и несбалансированной.
Обязанности и права субъектов РФ
Субъекты Российской Федерации не имеют права заключать международные соглашения. Двусторонние и многосторонние договора федерального руководства и региональных субъектов распределяют между ними полномочия. Равенство всех субъектов РФ обеспечивается:
- территориально-административным устройством России с закрепленными границами, пересмотр которых невозможен без взаимного согласия на федеральном и региональном уровне;
- субъекты имеют свой высший закон;
- наличие законодательного органа у каждого субъекта РФ и возможность ведения законодательной деятельности при условии, что данные законы не противоречат Конституции и распространяются только на территории данного субъекта;
- система исполнительной и судебной власти;
- наличие государственной символики.
Общий список прав и обязанностей субъектов определяет взаимоотношения как с центральными органами власти, так и с прочими регионами страны.
Тенденции развития устройства России
Процессы современной мировой экономики показывают необходимость тесных взаимосвязей между субъектами на региональном и федеральных уровнях. Особенно данный вопрос актуален при решении задач по объектам совместного владения. Для преодоления этих проблем были сформированы экономические зоны, которые учитывают особенности административно-территориальных единиц.
Деятельность экономических зон обуславливается производственным потенциалом регионов, природными, трудовыми ресурсами и прочими особенностями. Деятельность экономических зон направлена на решение следующих задач:
- создание необходимого уровня самодостаточности;
- решение проблем региона;
- создание местных рынков сбыта;
- координация развития субъекта;
- представительство на федеральном уровне.
Однако создание экономических зон не решает всех проблем территориально-административного устройства России. К данным проблемам в первую очередь относятся не проработанность законодательной базы и отсутствие эффективной координации деятельности на федеральном и региональном уровнях.
Создание федеральных округов
С целью повышения координации деятельности государственных структур всех уровней в мае 2000 г. было сформировано семь федеральных округов, которые не являются территориальными субъектами страны и не отменяют деление на экономические районы. Также федеральные округа не влияют на административное устройство России, но нацелены на поддержание государственной иерархии власти. Необходимость подобных мер обусловлена несбалансированностью административной иерархии и ее громоздкостью.
Процедура укрупнения субъектов необходима, но данный процесс очень сложный и способен вызвать ряд национальных, религиозных и социальных конфликтов. Проблемы усложняются проведением муниципальных реформ.
Местное самоуправление в России
Одной из основных проблем изменения формы административно-территориального устройства страны является соотношение структур федерального управления и муниципального самоуправления. Система местного управления на территории России была реализована только в 90-е гг. Соответственно, в процессе реформ возник ряд проблем (отсутствие нормативной базы, экономическая зависимость местных органов власти и прочее). Неоконченная реформа местного самоуправления не дает возможности проведения территориально-административной реорганизации на межрегиональном и федеральном уровнях.
Причины возникновения проблем соотношения структур федерального управления и местного самоуправления
Данные проблемы заключаются в двойственности сути административно-территориального деления любой страны:
- Деление территории государства с целью наиболее эффективного управления центральной властью: общегосударственные программы, оборона, взимание налогов, использование стратегических ресурсов и прочее. Данное явление было характерно для Российской империи и СССР, что в итоге стало одной из причин их краха.
- Деление территории государства согласно национальным, религиозным, историческим и прочим признакам. Было характерно для позднего этапа Киевской Руси, когда под угрозой внешнего врага не произошло объединение страны.
В первом случае возникает игнорирование интересов местного населения. Во втором - интересы отдельной группы преобладают над государственными. Баланс между этими крайностями будет являться признаком эффективности территориально-административного устройства России.
Перспективы развития территориального устройства РФ
В наследство от СССР Россия получила громоздкую государственною структуру, необходимость реформирования которой была очевидна. Однако в условиях перехода к рыночным взаимоотношениям и создании системы местного самоуправления, процесс административной реформы не был завершен. Для решения проблем требуется укрупнение субъектов Федерации и необходимо при этом избежать ошибок, совершенных в СССР.
Также не окончено становление системы муниципального управления, в ходе которого возникли культурные, этнические, экономические, религиозные и другие противоречия. Решение данных вопросов требует комплексного подхода: усиление федеративного центра и приобретение экономической независимости регионов.
Административно-территориальное устройство государства - это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами. Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации.
В РФ административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов:
Экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения.
Национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.
Максимальное приближение государственного аппарата и местного самоуправления к населению тоже является важным принципом. Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы людей, опираться на их помощь.
Действующая в настоящее время в субъектах РФ система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния - уезд - волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в РФ область (край) - округ - район, а затем (после ликвидации округа) область (край) - район.
Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они - область деятельности главным образом субъектов РФ, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе РФ, а также в уставах других субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым - относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Район (уезд) - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район (уезд) представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе (уезде) принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.
По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения.
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.
К городским поселениям , являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.).
Территория Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Административный округ - внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления.
Имеются также закрытые административно-территориальные образования - имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ.
